Au cœur du tumulte, le silence administré

Là où le débat est remplacé par un récit imposé, où la dissidence devient suspecte et la peur un instrument de gouvernement, la démocratie ne s’effondre pas dans le fracas, mais s’éteint lentement, dans le silence administré des consciences.

Introduction : de la liberté proclamée à la liberté occultée.

À l’hiver 2018–2019, alors que la crise des « gilets jaunes » secoue la France, plusieurs décisions préfectorales sont adoptées au nom du maintien de l’ordre public. Parmi elles figurent notamment des arrêtés interdisant le port de masques, d’effigies ou de représentations du président de la République lors de manifestations. Ces décisions, motivées par la prévention des violences, vont parfois plus loin : certaines autorités administratives considèrent que ces représentations symboliques peuvent constituer des incitations à la haine, voire être interprétées comme l’expression de menaces à la vie à l’encontre du chef de l’État. Ces mesures sont à finalité préventive, sans saisine préalable du juge pénal, sans instruction judiciaire, et sans procès public contradictoire. Elles produisent un effet immédiat : elles restreignent une forme d’expression politique qualifiée administrativement de dangereuse, sans que cette qualification ait été préalablement établie par une juridiction pénale au terme d’un débat contradictoire.

Quelques années plus tard, à une tout autre échelle, mais selon une logique comparable, l’Union européenne adopte la décision, dès les premiers jours de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, d’interdire la diffusion et la distribution des chaînes Russia Today et Sputnik sur l’ensemble de son territoire. Par voie de règlements et de décisions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, ces médias sont qualifiés d’instruments de propagande et de désinformation au service de Moscou. L’interdiction est générale, immédiate, et ne repose pas sur l’examen contradictoire de contenus précis ni sur une décision juridictionnelle préalable. Elle vise non des infractions établies, mais des vecteurs d’expression considérés comme structurellement hostiles. Cette décision s’inscrit formellement dans le cadre juridique de la politique étrangère et de sécurité commune, qui autorise l’Union à adopter des mesures restrictives par voie administrative. Elle n’en soulève pas moins une question de principe : celle du traitement de vecteurs d’expression médiatique par des instruments conçus à l’origine pour des acteurs étatiques, militaires ou financiers.

Plus récemment encore, l’Union européenne a procédé à une extension du dispositif en inscrivant sur ses listes de sanctions des individus qualifiés comme participant à des « activités informationnelles déstabilisatrices », parmi lesquels figurent des analystes et des commentateurs politiques occidentaux. Les mesures prises à l’encontre de Jacques Baud et de Xavier Moreau, décidées sans qu’une poursuite pénale ait été intentée et qu’un jugement ait été prononcé par une juridiction indépendante, illustrent cette évolution. Ces cas importent ici moins pour les personnes concernées que pour le précédent juridique qu’ils illustrent : l’extension explicite des régimes de sanctions administratives au champ de l’analyse et du commentaire politique. Ici, ce ne sont plus seulement des symboles ou des médias qui sont neutralisés, mais des producteurs d’analyses et d’opinions, sanctionnés sur la base d’une qualification politico-administrative de leurs discours.

Ces trois évènements, caractérisés par une chronologie et un contexte différents, mettent en évidence une tendance commune : l’utilisation accrue de procédures bureaucratiques pour limiter l’expression politique, tout en contournant les protections offertes par un procès ouvert.

Ces constats soulèvent des questions légitimes, que l’on ne peut éluder sans affaiblir le socle même des démocraties libérales. — À partir de quel moment une expression politique cesse-t-elle d’être protégée pour devenir une menace ? Qui est légitime pour opérer cette qualification : le juge ou l’administration ? Et une démocratie peut-elle durablement défendre à l’extérieur ce qu’elle restreint à l’intérieur ? Quels standards de preuve doivent être exigés lorsqu’un discours est qualifié de « propagande », de « manipulation de l’information » ou d’« activité déstabilisatrice » ? Et surtout, une démocratie peut-elle durablement préserver la crédibilité de son discours normatif sur la liberté d’expression à l’extérieur, tout en acceptant à l’intérieur que des restrictions substantielles soient imposées sans débat judiciaire préalable ? Ces interrogations ne relèvent ni de la polémique ni de l’angélisme. Elles touchent au cœur de l’équilibre entre liberté et sécurité, entre efficacité gouvernementale et exigence démocratique.

Tout en se présentant comme les défenseurs de la liberté d’expression face aux régimes qualifiés d’autoritaires, les dirigeants politiques occidentaux ont progressivement mis en place, au sein de leurs propres systèmes juridiques, des dispositifs administratifs permettant de neutraliser des discours jugés politiquement indésirables sans recourir aux garanties du procès public. En substituant la sanction administrative au contrôle judiciaire, ces dispositifs produisent des effets punitifs substantiels sans exigence probatoire, déplacent le centre de gravité du juge vers le pouvoir exécutif et tendent à transformer la liberté d’expression en un droit plus étroitement conditionné, subordonné à une qualification politique préalable du discours. Ce glissement, d’abord justifié par la gestion des crises et la lutte contre la désinformation, s’est progressivement institutionnalisé jusqu’à permettre la sanction directe de personnes physiques pour leurs analyses ou critiques, au prix d’un affaiblissement durable des garanties démocratiques et d’une remise en cause de la cohérence normative du modèle libéral occidental.

L’analyse s’articule autour d’une progression logique qui conduit de l’affirmation des principes à l’analyse de leur mise en tension, puis à l’examen de leurs conséquences démocratiques. La première partie rappelle que la liberté d’expression et la liberté d’opinion constituent des marqueurs identitaires centraux des démocraties libérales occidentales. Elle en expose les fondements juridiques et philosophiques, en soulignant le rôle essentiel du pluralisme et du procès public dans la protection effective de ces libertés. Elle montre également comment ces principes ont été progressivement intégrés au discours occidental comme instruments de disqualification morale des régimes dits « autoritaires », participant à une hiérarchisation normative des systèmes politiques et à l’exportation d’un modèle présenté comme universel. Elle montre enfin comment, pour préserver leur capacité d’action et réduire l’aléa du procès public, les dirigeants recourent à des procédures de droit administratif qui contournent, en pratique, les garanties du droit pénal.

La deuxième partie analyse le recours croissant au droit administratif en politique intérieure pour encadrer et restreindre l’expression politique. Elle examine la logique préventive propre au droit administratif, le pouvoir discrétionnaire de l’administration et la notion de trouble à l’ordre public. L’étude de cas consacrée à la crise des Gilets jaunes met en lumière la manière dont certaines expressions symboliques ont été requalifiées administrativement en menaces, sans jugement pénal préalable, produisant des effets dissuasifs durables sur l’expression politique.

La troisième partie élargit l’analyse à la sphère internationale et informationnelle. Elle montre comment la lutte contre la désinformation s’est structurée autour de concepts volontairement larges et indéterminés, devenus des ressources politiques dans un contexte de conflictualité informationnelle permanente. L’interdiction de diffusion des chaînes Russia Today et Sputnik constitue, à cet égard, un précédent structurant : une sanction administrative visant des vecteurs d’expression dans leur globalité, sans décision judiciaire préalable, et affectant directement le pluralisme du débat public européen.

La quatrième partie propose une analyse doctrinale du mécanisme commun à ces pratiques. Elle montre comment la sanction administrative tend à se substituer au procès public, en produisant des effets comparables à ceux d’une condamnation pénale tout en échappant aux garanties procédurales qui lui sont attachées. Elle met en évidence la fiction juridique de la non-punition, l’effet dissuasif implicite de ces mesures, et l’évitement du procès public comme déplacement du centre de gravité démocratique, reléguant le juge à un rôle de régulateur tardif.

La cinquième section se penche sur le règlement (UE) 2024/2642 en tant que conclusion logique de cette séquence. Elle en analyse la genèse, la logique juridique et l’extension explicite aux activités informationnelles. L’étude de cas consacrée aux sanctions visant des analystes et producteurs d’opinions permet de mesurer concrètement les implications de ce dispositif : qualification politique de la « propagande », absence de démonstration judiciaire et création de précédents lourds de conséquences.

Enfin, la sixième partie s’attache à évaluer les effets démocratiques et les risques structurels de cette évolution. Elle montre l’émergence d’une liberté d’expression conditionnelle, encadrée par des qualifications administratives du danger, favorisant l’autocensure et la marginalisation des voix dissidentes. Elle interroge également l’érosion de la cohérence morale occidentale et le risque de voir ce modèle de restriction administrative de l’expression devenir, à son tour, un modèle exportable.

La conclusion générale revient sur l’ensemble de la démonstration pour poser une question centrale : assiste-t-on à un glissement progressif de la démocratie libérale vers une démocratie administrée, dans laquelle la liberté d’expression demeure proclamée en principe, mais conditionnée dans la pratique par les exigences de sécurité, de stabilité et de gestion des menaces informationnelles ?

Le présent essai ne vise ni à nier les menaces réelles auxquelles les démocraties occidentales sont confrontées ni à contester leur droit à se défendre contre des stratégies d’ingérence ou de déstabilisation. Il ne s’agit pas davantage de mettre sur le même plan des régimes de natures différentes. L’ambition est plus circonscrite, mais plus exigeante : analyser un mécanisme, en mesurer les implications démocratiques, et éprouver la cohérence entre principes proclamés et pratiques effectives. En analysant l’évolution de la procédure juridique administrative, depuis les décisions internes jusqu’aux accords internationaux, et en se concentrant sur le règlement (UE) 2024/2642 comme exemple, cet essai met en évidence la tendance croissante vers une forme de liberté d’expression qui dépend fortement de l’exécutif, qui en assure désormais la surveillance privilégiée. Il est crucial de mettre en évidence aujourd’hui cette transformation subtile, mais profonde, dans sa structure et ses conséquences.

I. La liberté d’expression marqueur des démocraties occidentales

Les manifestations condamnant l’attentat contre le journal d’opinion Charlie Hebdo témoignent du fait que les démocraties libérales, leurs opinions publiques et leurs responsables politiques font des libertés d’expression des piliers de la démocratie. Ce jour-là, dirigeants de nombreuses démocraties, populations parisiennes et habitants de toutes les régions de France se sont retrouvés unis pour faire entendre au monde entier leur attachement au respect de ces libertés^[1]. À cette occasion, les populations, toutes sensibilités politiques confondues, ont exprimé — phénomène inédit et exceptionnel — leur confiance envers les forces de l’ordre dans la capacité de ces dernières à faire respecter ces principes fondamentaux^[2]. Cet événement a cristallisé une représentation quasi sacrée de la liberté d’expression, désormais érigée non seulement en valeur fondatrice, mais aussi en ressort symbolique central de la légitimité démocratique occidentale.

Pourtant, alors même que le délit d’offense au chef de l’État, prévu à l’article 26 de la loi du 29 juillet 1881, est abrogé en 2013^[3], des manifestants ayant décapité, le 28 décembre 2018 lors d’une manifestation à Angoulême, un pantin à l’effigie du président de la République sont poursuivis. La préfète de Charente-Maritime condamne alors « des faits portant gravement atteinte tant à la personne qu’à la fonction du président de la République »^[4]. Les trois manifestants sont rapidement interpellés et poursuivis pour « provocation à l’atteinte à la vie non suivie d’effets », infraction passible de cinq ans d’emprisonnement sur le fondement de l’article 24 de la même loi^[5]. Cette requalification pénale ne repose pas sur une offense institutionnelle abrogée, mais sur une interprétation extensive de la provocation à l’atteinte à la vie. Elle illustre la plasticité des qualifications juridiques mobilisables lorsque l’expression politique met directement en cause la figure du pouvoir exécutif. Ces épisodes révèlent une tension structurelle : la liberté d’expression est célébrée comme un principe, mais elle peut devenir plus étroitement encadrée dès lors que l’expression politique vise directement les détenteurs du pouvoir ou s’inscrit dans un contexte de forte tension politique.

Quatre jours après le début de l’invasion russe de l’Ukraine, le 27 février 2022, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, annonce l’interdiction de diffusion des médias d’État russes Sputnik et RT (Russia Today), décision rendue juridiquement effective le 2 mars 2022 par un règlement du Conseil de l’Union européenne^[6]. Cette mesure, adoptée sans qu’une décision judiciaire ait été prononcée, est justifiée au nom de la lutte contre la propagande de guerre et la désinformation.

Enfin, le 14 février 2025, lors de la conférence sur la sécurité de Munich, le vice-président des États-Unis, JD Vance, a soutenu que la menace la plus préoccupante pour l’Europe ne provenait pas de l’extérieur, mais plutôt de l’intérieur, en raison du déclin de certains principes sacrés, notamment la liberté d’expression. Cette prise de position, émanant d’un responsable d’un État pourtant réputé pour une conception extensive de cette liberté, souligne l’ampleur du malaise et des contradictions à l’œuvre au sein même des démocraties occidentales. Elle est d’autant plus significative qu’elle émane d’un responsable politique issu d’un système constitutionnel — celui des États-Unis — où la liberté d’expression bénéficie historiquement d’une protection maximale, y compris pour des discours jugés choquants ou offensants.

La mise en perspective de ces événements soulève des questions fondamentales. Pourquoi les régimes démocratiques ont-ils fait de la liberté d’expression et de la liberté d’opinion des piliers de leur légitimité politique ? Ces libertés doivent-elles être absolues, ou nécessairement encadrées afin de préserver la dignité des personnes, l’ordre public et la capacité d’action des gouvernements en situation de crise ? Enfin, le fait de se réclamer de ces principes autorise-t-il légitimement les démocraties libérales à disqualifier moralement d’autres régimes, tout en adoptant, dans certaines circonstances, des pratiques qu’elles dénoncent ailleurs ?

Si la liberté d’expression constitue un fondement essentiel de la démocratie libérale, elle représente aussi une contrainte structurelle pour l’exercice du pouvoir. Elle expose l’action gouvernementale à la critique, ralentit la décision en temps de crise et fragilise la construction de la légitimité politique. C’est précisément pour répondre à cette tension que les gouvernants sont conduits, en pratique, à contourner les garanties du procès public. Ces contradictions ne relèvent pas de simples maladresses politiques : elles interrogent la cohérence même du modèle libéral, qui fonde sa supériorité normative sur la protection des libertés publiques.

Cette première partie montrera d’abord pourquoi la liberté d’expression et la liberté d’opinion occupent une place centrale dans l’architecture idéologique et juridique des démocraties libérales, et comment elles ont été érigées en critères de hiérarchisation normative des régimes politiques. Elle analysera ensuite la nécessité et les modalités de leur encadrement légal, en soulignant le rôle fondamental du procès public dans leur protection effective. Elle expliquera enfin pourquoi, confrontés aux contraintes que ces libertés font peser sur l’exercice du pouvoir, les gouvernants ont progressivement mis en place des procédures de contournement, ouvrant la voie aux pratiques analysées dans les parties suivantes.

1.1. Dire la vérité comme principe démocratique.

La liberté d’expression ne constitue pas seulement un droit fondamental parmi d’autres. Dans les démocraties libérales, elle est un principe structurant, à la fois juridique, symbolique et politique. Elle fonde la légitimité du pouvoir, organise la conflictualité démocratique et sert de critère central de distinction entre régimes.

1.1—1. La liberté d’expression, condition de la vérité et rempart contre l’arbitraire.

Beaucoup de philosophes — notamment. John Stuart Mill — défendent l’idée que la liberté d’expression n’est pas une fin en soi, mais qu’elle constitue un moyen d’atteindre la vérité. En effet, dans une société où les opinions peuvent circuler librement, il est possible de réfuter les idées publiquement. Par la confrontation publique, les idées fausses peuvent être écartées tandis que les idées vraies se trouvent renforcées. Le débat public permet aussi aux citoyens d’apprendre à argumenter, à douter, à vérifier. Mill insiste sur le fait que nul ne possède la vérité entière : seule la confrontation des points de vue permet d’en approcher quelque chose. Une démocratie qui veut prendre des décisions éclairées doit donc garantir un espace où les idées peuvent s’affronter sans coercition. Dans cette perspective, il préconise que toutes les voix, fussent-elles minoritaires, soient entendues : « Le fait qu’une opinion soit partagée par la quasi-totalité de l’humanité ne lui confère aucun droit à réduire au silence la voix dissidente d’un seul individu. La majorité n’est pas plus fondée à étouffer une opinion minoritaire que ne le serait un individu à faire taire l’ensemble de la société. »^[7]. Mill ne plaide pas pour une liberté sans limites, mais pour une liberté éprouvée par la confrontation publique et rationnelle, seule capable de prévenir à la fois l’erreur collective et l’arbitraire majoritaire.

En affirmant que toutes les voix doivent être entendues, il dénonce implicitement l’arbitraire du pouvoir. Historiquement, la liberté d’expression s’est construite contre la censure étatique ou religieuse. Elle constitue un contre‑pouvoir essentiel. Comme le rappelle l’analyse de Thomas Hochmann, les droits français et européen admettent des restrictions aux discours de haine et à certaines formes de désinformation, afin de préserver les conditions d’une délibération démocratique effective^[8] précisément pour protéger les conditions d’un débat démocratique authentique. La possibilité de critiquer les autorités, d’enquêter, de dénoncer les abus est indispensable pour éviter l’arbitraire. Sans cette liberté, les dérives autoritaires deviennent possibles.

1.1—2. La liberté d’expression, condition de la démocratie et de la pluralité politique.

La liberté d’expression n’est donc pas seulement une garantie individuelle ; elle est la condition même de la délibération collective et de l’existence d’un espace politique pluraliste. Elle permet de délibérer collectivement, de contester publiquement et de contrôler durablement l’exercice du pouvoir. L’idée de démocratie est souvent résumée en une formule devenue emblématique : un gouvernement « of the people, by the people, for the people »^[9]. Prononcée par Abraham Lincoln lors du discours de Gettysburg en 1863, cette expression condense l’exigence fondamentale selon laquelle le pouvoir politique doit non seulement émaner du peuple, mais aussi être exercé par lui et être exercé pour concourir à l’amélioration du bien commun. Or, l’engagement civique ne peut exister que si certaines libertés fondamentales sont préservées, en tête desquelles figurent les libertés d’expression et de pensée. Elles constituent les conditions mêmes de la délibération collective, de la confrontation des idées, de la critique des gouvernants et de la formation autonome du jugement. C’est pourquoi elles sont considérées, depuis les penseurs libéraux du XIXᵉ siècle jusqu’aux théoriciens contemporains de la démocratie, comme des fondements structurels de tout régime démocratique authentique.

C’est à partir de ces références philosophiques, politiques et juridiques que l’on peut comprendre pourquoi ces libertés ne sont pas de simples droits individuels, mais les piliers mêmes de la démocratie moderne. Parmi les auteurs contemporains, Charles Girard souligne avec force que la liberté d’expression est intrinsèquement liée à l’idée même de démocratie, dans la mesure où « elle est reconnue comme un droit fondamental par les régimes démocratiques »^[10]. Cette affirmation n’est pas simplement descriptive : elle exprime une vérité structurelle. La démocratie repose sur la participation des citoyens à la délibération publique, et cette participation n’a de sens que si chacun peut véritablement : se forger une opinion librement, exprimer cette opinion, critiquer les gouvernants, et proposer des alternatives. Autrement dit, la démocratie n’est pas seulement un mode de désignation des dirigeants ; elle est un régime de discussion, un espace où les citoyens peuvent confronter leurs idées, débattre des orientations collectives et contrôler l’action publique. Girard insiste d’ailleurs sur ce point lorsqu’il affirme que la liberté d’expression est « une condition de la participation politique »^[11], car elle permet aux citoyens de prendre part à la formation de la volonté générale.

Par ailleurs, Hannah Arendt rappelle que la politique naît de la pluralité humaine. Dans la condition de l’homme moderne, elle défend l’idée que la condition humaine est marquée par la coexistence d’êtres uniques et différents, et que cette pluralité est la condition même de la politique : « Les hommes, et non l’Homme, vivent sur terre et habitent le monde. »^[12] La liberté d’expression permet à cette pluralité de se manifester dans l’espace public. L’absence de diversité d’opinions dans la sphère politique ne laisse place qu’à une gestion bureaucratique ou à une forme de contrôle autoritaire sur le peuple. L’espace public démocratique est un espace où les voix minoritaires peuvent se faire entendre. C’est dans cette perspective que les marches citoyennes interreligieuses — comme celle de Villeurbanne en 2025 — montrent comment la liberté d’expression permet à des groupes différents de rendre visibles leurs expériences et leurs revendications, contribuant ainsi à un monde commun.

1.1—3. Un critère central de distinction morale entre régimes politiques.

Les partisans des démocraties libérales et les critiques des régimes républicains illibéraux ou totalitaires sont d’accord sur un point : sans la liberté d’expression, il ne peut y avoir de véritables débats publics, seulement une apparence de démocratie. Les régimes contemporains à tendance illibérale, dans lesquels des élections ont lieu, mais où les médias sont contrôlés, où les opposants sont intimidés et où les voix discordantes sont marginalisées, démontrent clairement que la démocratie sans liberté d’expression n’est rien d’autre qu’une façade. Les institutions peuvent conserver leur apparence, mais leur substance disparaît : le peuple n’est plus en mesure de délibérer, de contester ou de proposer, et le pouvoir cesse d’être véritablement démocratique. Pour eux, la liberté d’expression n’est pas un simple droit individuel : elle est l’un des piliers constitutifs de la démocratie, sans lequel celle‑ci se vide de sa signification politique.

Depuis la fin de la guerre froide, la liberté d’expression est devenue un indicateur normatif central. Elle sert à distinguer démocraties et régimes autoritaires. Cette approche est institutionnalisée par des organismes comme Freedom House, le Conseil de l’Europe ou la Commission européenne^[13]. Cette hiérarchisation repose sur des critères précis : existence d’un cadre légal protecteur, indépendance du juge, publicité des débats, absence de censure administrative préalable. C’est en ce sens que la liberté d’expression devient un standard international de légitimité politique.

Par ailleurs, les droits fondamentaux, et en particulier la liberté d’expression, ne fonctionnent plus uniquement comme des garanties juridiques internes, mais comme des instruments de hiérarchisation normative internationale des régimes politiques à l’échelle internationale. Samuel Moyn a montré comment les droits de l’homme, et notamment la liberté d’expression, ont progressivement cessé d’être seulement des garanties juridiques pour devenir des ressources politiques dans les rapports de puissance^[14]. Ils servent à évaluer, à condamner, voire à délégitimer d’autres régimes. Cette instrumentalisation n’est pas neutre. Elle place les démocraties libérales dans une position paradoxale : proclamer une liberté universelle tout en l’utilisant comme outil de disqualification morale. Cette posture prépare une tension interne majeure. Car si la liberté d’expression devient un instrument stratégique, peut-elle encore être pleinement assumée lorsqu’elle menace les intérêts politiques ou géopolitiques de ceux qui s’en réclament ? La question n’est plus théorique. Elle est au cœur des évolutions contemporaines.

1.2. le cadre juridique régissant l’exercice des libertés.

Le principe étant constitutionnellement reconnu, il faut en assurer la mise en pratique et le contrôle effectif. Le législateur et le pouvoir politique doivent trouver un équilibre permettant l’exercice des libertés tout en prévenant les dérives susceptibles de porter atteinte à l’ordre public ou aux droits d’autrui, car aucune démocratie libérale ne reconnaît une liberté d’expression absolument illimitée. Toutes admettent la nécessité de restrictions, mais divergent sur leur étendue et leurs modalités. L’enjeu n’est pas la limitation en soi, mais les cadres juridique et procédural dans lesquels elle s’exerce.

1.2—1. Le corpus législatif.

Dans plusieurs démocraties libérales, les principes de la liberté d’expression et de la liberté d’opinion sont inscrits dans la constitution. En ce qui concerne la République française, l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (1789) stipule : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme. » Ce texte a valeur constitutionnelle. La Constitution du 4 octobre 1958 ne contient aucun article spécifique consacré à la liberté d’expression ou d’opinion. Cependant, elle les garantit pleinement en renvoyant explicitement aux textes qui les consacrent : la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (DDHC) et le préambule de la constitution de 1946. On peut lire dans l’introduction de la Constitution de 1958 : « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l’homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu’ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946. » Ainsi, les libertés fondamentales — dont la liberté d’expression et d’opinion — ont valeur constitutionnelle.

Les restrictions poursuivent des objectifs légitimes : protection de la dignité humaine, prévention de la haine, maintien de l’ordre public. La Cour européenne des droits de l’homme l’a rappelé à de nombreuses reprises. Dans l’ensemble des démocraties libérales, les États-Unis constituent une exception relative. Le Premier Amendement protège très largement la liberté d’expression, y compris des discours haineux. Mais cette singularité repose sur une tradition juridique spécifique et n’exclut pas d’autres formes de régulation indirecte. Cette protection contre les dérives est assurée par un corpus législatif important. Dès 1881, la loi sur la liberté de la presse, toujours en vigueur, interdit et punit la diffamation, les injures, l’incitation à commettre des crimes et des délits et les atteintes à la dignité humaine. Un siècle plus tard, des dispositions spécifiques contre les discours haineux ou négationnistes sont promulguées par les lois Pleven (1972) et Gayssot (1990). Ces limites ne visent pas à restreindre le débat démocratique, mais à protéger les conditions mêmes de son existence, en empêchant que certains groupes soient réduits au silence par la violence symbolique ou la haine. Cet encadrement, toutefois, n’est pas exempt de controverses doctrinales. S’agissant de ces lois, il faut savoir que nombre de juristes estiment que les lois mémorielles, et en particulier la loi Gayssot, posent un problème de principe au regard de la liberté d’expression. Pierre Nora^[15] et Robert Badinter^[16] ont souligné le danger de confier au droit pénal le soin de trancher des débats historiographiques, au risque de politiser la vérité judiciaire. Pour ces juristes, en pénalisant une interprétation historique, le législateur fait sortir le droit pénal de son champ naturel et introduit une confusion entre histoire, mémoire et norme juridique. Si l’objectif de lutte contre l’antisémitisme est légitime, la méthode retenue crée un précédent problématique : celui d’un pouvoir politique habilité à dire le vrai historique sous peine de sanction. Cette logique, critiquée pour son caractère disproportionné et inutile au regard du droit existant, fragilise la cohérence du discours libéral occidental et ouvre la voie à une extension indéfinie de la pénalisation des opinions.

1.2—2. La place du juge et du procès : garantir les libertés par le droit.

Si les démocraties libérales reconnaissent la liberté d’expression comme un principe fondamental, elles n’en assurent la protection effective qu’à travers un ensemble de garanties juridiques : la loi, le juge et le procès. Loin d’être de simples instruments techniques, ces dispositifs constituent le cœur même de l’État de droit. Ils permettent de concilier l’exercice des libertés avec la prévention des abus, en évitant que la puissance publique ne puisse restreindre l’expression de manière discrétionnaire.

Dans cette perspective, la loi joue un rôle premier. Elle fixe les limites admissibles à la liberté d’expression, non pour en réduire la portée, mais pour en préserver les conditions d’exercice. Montesquieu formulait déjà ce principe « la liberté ne peut consister qu’à pouvoir faire ce que l’on doit vouloir »^[17] : elle n’est jamais l’absence de règles, mais l’existence de règles justes, connues et prévisibles. La loi de 1881 sur la liberté de la presse en France illustre cette philosophie. En définissant précisément les infractions — diffamation, injure, provocation à la haine —, elle empêche que l’autorité administrative puisse décider seule de ce qui peut être dit ou non. Elle transforme un pouvoir de censure en un cadre juridique contrôlé.

Mais la loi, à elle seule, ne suffit pas. Encore faut‑il un juge pour l’interpréter, l’appliquer et en garantir l’esprit. Le procès pénal constitue alors un moment essentiel de la protection des libertés. Il impose à l’État de démontrer publiquement la réalité de l’infraction, l’intention de son auteur, et la proportionnalité de la sanction. Ce faisant, il empêche que la répression de la parole ne devienne un instrument politique. Dominique Rousseau résume parfaitement cette idée lorsqu’il affirme que « ce n’est pas la sanction qui menace la liberté, mais l’absence de juge »^[18]. Sans l’intervention d’un juge, la liberté d’expression serait livrée à l’arbitraire administratif ; avec le juge, elle est encadrée, mais protégée.

Cette exigence rejoint les analyses de Hannah Arendt, pour qui la publicité et la délibération sont au cœur de la vie politique. Le procès, en rendant publics les fondements de la décision de punir ou non, participe de cette logique de transparence. Il transforme un acte de pouvoir en un acte de justification. Dans un registre similaire, Arendt met en l’avant le fait que la liberté politique nécessite l’existence d’un espace public dans lequel les actes et les paroles peuvent être exposés, discutés ou même contestés.^[19] Sans cette exposition, les décisions étatiques risquent toujours de basculer dans l’opacité et la domination.

Enfin, le rôle du juge s’inscrit dans une tradition plus large de pensée libérale. John Stuart Mill lui‑même, tout en défendant une conception extensive de la liberté d’expression, reconnaissait la nécessité d’un contrôle juridictionnel pour prévenir les atteintes à autrui. La liberté, écrivait‑il, ne peut être limitée que lorsque son expression « cause un tort direct et certain »^[20]. Le juge est précisément celui qui évalue ce tort, en évitant que la majorité ou le pouvoir politique ne réduisent au silence des opinions minoritaires.

Ainsi, loin d’être un frein à la liberté d’expression, la loi, le juge et le procès en sont les garants. Ils assurent que les restrictions soient exceptionnelles, proportionnées et justifiées. Ils empêchent que la protection de l’ordre public ne devienne un prétexte à la censure. Ils maintiennent, enfin, l’équilibre fragile entre la liberté individuelle et la cohésion collective. C’est pourquoi toute tentative de contournement du juge — par des procédures administratives rapides, des interdictions préventives ou des sanctions automatiques — constitue une menace structurelle pour l’État de droit. Lorsque le magistrat cède du terrain, l’arbitraire progresse. En d’autres termes, « ce n’est pas la sanction qui menace la liberté d’expression, mais la possibilité de sanctionner sans juge ».^[21]

1.3. La liberté d’expression comme entrave à l’exercice du pouvoir.

La liberté d’expression, parce qu’elle fonde la légitimité démocratique, constitue aussi une contrainte permanente pour ceux qui gouvernent. Elle ouvre un espace où les décisions publiques peuvent être contestées, les récits officiels mis en doute, les stratégies gouvernementales exposées à la critique. En période de crise, cette contrainte est perçue comme un obstacle à l’efficacité de l’action politique : plus la situation est présentée comme urgente, plus la liberté d’expression tend à être perçue comme un facteur de désordre plutôt que comme une garantie démocratique. Là où les régimes autoritaires peuvent agir sans contradiction, les démocraties doivent composer avec un principe qui, tout en les définissant, limite leur capacité d’action.

1.3—1. Une menace pour la légitimité politique.

La liberté d’expression fragilise structurellement le pouvoir politique en permettant la critique, la contradiction et la mise en cause publique des décisions gouvernementales. Elle ouvre un espace où les dirigeants ne peuvent jamais imposer un récit unique. Tocqueville soulignait que « le pouvoir qui veut tout maîtriser finit par tout affaiblir »^[22] : la démocratie repose sur l’acceptation de cette fragilité, qui est aussi sa force. Les exemples contemporains abondent. Lors de la gestion de la pandémie de COVID19, les critiques publiques sur les pénuries de masques, les hésitations stratégiques ainsi que les décisions de confinement ont profondément affecté la confiance envers les gouvernants. De même, les révélations journalistiques sur l’usage des cabinets de conseil ou sur les violences policières ont mis en lumière la capacité de la liberté d’expression à fissurer le récit officiel et à exposer les zones d’ombre du pouvoir. Cette possibilité permanente de contestation constitue un pilier de la démocratie, mais elle est vécue par les dirigeants comme une vulnérabilité politique. Elle rend difficile la construction d’une légitimité stable, oblige à justifier en permanence les décisions prises, et expose le pouvoir à la critique morale autant qu’à la critique stratégique.

1.3—2. Une entrave à l’action rapide en situation d’urgence.

La liberté d’expression ne menace pas seulement la légitimité du pouvoir : elle en ralentit aussi l’action. Le procès pénal, qui constitue la voie normale de régulation des abus de langage, est par nature lent, contradictoire, public et incertain. Il peut aboutir à une relaxe, exposant les autorités à un revers symbolique. Montesquieu déjà affirmait avec force que la nation devait être protégée de l’arbitraire du pouvoir exécutif : « Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. »^[23] Mais pour le pouvoir exécutif, c’est précisément la présence du juge qui, en situation d’urgence, apparaît comme un frein.

Les crises contemporaines illustrent cette tension. Les dirigeants redoutent alors que la contestation publique, les rumeurs ou les critiques virales ne compromettent la cohésion nationale ou la capacité d’action immédiate. Ils appréhendent aussi que leur mise en cause personnelle par des critiques publiques ne nuise à leur image. Après les attentats de 2015, plusieurs responsables politiques ont dénoncé la « lenteur » des procédures judiciaires face à la diffusion de contenus terroristes en ligne. De même, lors de l’invasion russe de l’Ukraine, l’interdiction administrative immédiate de Sputnik et Russia Today (RT) par l’Union européenne — sans décision judiciaire préalable — a été justifiée par l’urgence à contrer la propagande de guerre. Cette mesure, exceptionnelle, montre comment les gouvernants cherchent parfois à contourner les garanties procédurales pour agir rapidement et sans contrôle.

Dans ces moments, la liberté d’expression est perçue comme un risque : risque de désinformation, risque de panique, risque de division. Le pouvoir redoute que la contestation publique ne compromette la cohésion nationale ou la capacité d’action immédiate. D’où la tentation de recourir à des mécanismes administratifs plus rapides et moins contradictoires.

1.3—3. Pourquoi ce problème ne se pose-t-il pas dans les régimes autoritaires.

Dans les régimes autoritaires, la liberté d’expression n’est pas un principe fondateur. Le pouvoir n’a donc pas à contourner ce qu’il n’a jamais reconnu. La censure, la surveillance, la répression administrative ou policière ne constituent pas des entorses à un principe supérieur : elles sont les modalités ordinaires du gouvernement. Là où la démocratie contourne, l’autoritarisme supprime. Mais le résultat fonctionnel — la neutralisation de la parole dissidente — peut parfois converger. Arendt associe la domination totale à l’effacement de l’espace public et à la disparition des conditions mêmes de la parole libre. L’absence de liberté d’expression n’est pas un accident, mais une condition de stabilité du pouvoir autoritaire.

La démocratie libérale, au contraire, doit composer avec ses propres normes. Elle ne peut ni abolir la liberté d’expression ni l’ignorer. Elle doit donc trouver des moyens de la neutraliser ponctuellement, sans renoncer à l’afficher comme valeur fondamentale. C’est cette tension — entre l’idéal proclamé et les contraintes de l’action — qui explique le développement de solutions hybrides : restrictions administratives, mesures préventives, régulations accélérées, dispositifs d’urgence.

Les exemples récents abondent : interdictions préfectorales de manifestations jugées « à risque », fermetures administratives de lieux de culte, blocages de sites internet sans qu’une décision judiciaire soit prononcée. Ces pratiques ne relèvent pas du modèle autoritaire, mais d’une zone grise où le pouvoir cherche à agir vite sans assumer publiquement une restriction des libertés.

L’analyse théorique qui vient d’être conduite montre en quoi les principes de libertés d’expression, d’opinion et de manifester sont des fondements essentiels et incontournables de l’exercice de la démocratie. Elle met en lumière aussi que ce sont des principes ambivalents. Fondements de la démocratie libérale, ils en constituent aussi les limites internes. Proclamés comme universels, ils sont juridiquement encadrés, mais aussi souvent politiquement instrumentalisés, car perçus, dans certaines circonstances, comme une entrave à l’exercice du pouvoir et un frein aux aspirations personnelles des dirigeants politiques. C’est précisément dans cette zone grise, où le pouvoir cherche à agir rapidement sans renoncer à l’affichage démocratique, que s’inscrit le recours croissant au droit administratif. Cette tension structurelle explique l’émergence de dispositifs permettant de s’affranchir du procès public sans renoncer formellement aux principes démocratiques. Le droit administratif, par sa logique préventive et sa souplesse, offre précisément cet instrument. C’est ce basculement — du juge vers l’administration — que la partie suivante se propose d’analyser en montrant comment ce déplacement — du juge pénal vers l’administration — transforme en profondeur l’équilibre démocratique et redéfinit les conditions d’exercice de la liberté d’expression.

II. Contourner le débat : gouverner l’expression par le droit administratif.

Érigée en valeur fondatrice et en marqueur identitaire des démocraties libérales, la liberté d’expression n’en demeure pas moins une source permanente de tension pour l’exercice du pouvoir. Parce qu’elle autorise la critique, rend visibles les oppositions et expose l’action publique à la contestation, elle introduit une part d’incertitude que les gouvernants cherchent régulièrement à contenir, en particulier dans les contextes de crise ou de conflictualité sociale. C’est dans cet espace de tension, entre affirmation des principes et exigences de stabilité, que s’inscrit le recours croissant au droit administratif.

Conçu à l’origine comme un instrument de prévention des troubles à l’ordre public, le droit administratif offre à l’autorité exécutive des moyens d’intervention rapides, souples et largement discrétionnaires. Il permet d’agir en amont de toute infraction constituée, sur la base d’une appréciation anticipée du risque, sans attendre l’intervention du juge pénal ni l’ouverture d’un débat contradictoire. Cette logique préventive, légitime lorsqu’il s’agit de prévenir des atteintes matérielles ou des violences imminentes, tend toutefois à s’étendre à des formes d’expression politique jugées sensibles, dérangeantes ou potentiellement déstabilisatrices.

Ce déplacement progressif du champ de l’intervention administrative soulève plusieurs interrogations décisives. À partir de quels critères une expression politique peut‑elle être qualifiée de menace à l’ordre public ? Comment distinguer une mesure de police administrative d’une sanction déguisée lorsque les effets produits sont comparables à ceux d’une condamnation pénale ? Jusqu’où la logique préventive peut‑elle être mobilisée sans transformer la liberté d’expression en liberté conditionnelle ? Et quel rôle demeure réellement dévolu au juge lorsque l’essentiel des effets dissuasifs se produit en amont de tout contrôle juridictionnel effectif ?

L’analyse de ces mécanismes met en lumière une évolution profonde : en s’appuyant sur le droit administratif, l’exécutif dispose d’un outil lui permettant de neutraliser certaines expressions politiques sans avoir à satisfaire aux exigences probatoires et procédurales du procès public. Les mesures adoptées ne se présentent pas comme des sanctions, mais elles en produisent néanmoins les effets, contribuant à redéfinir les conditions concrètes d’exercice de la liberté d’expression.

L’analyse s’ouvre sur les fondements et les caractéristiques de la logique préventive propre au droit administratif. Elle met ensuite en lumière le rôle central du pouvoir discrétionnaire de l’administration et l’élasticité de la notion de trouble à l’ordre public lorsqu’elle est appliquée à des formes d’expression symbolique ou contestataire. Elle s’appuie enfin sur un cas concret : la crise des Gilets jaunes, qui permet d’observer comment certaines expressions politiques ont été requalifiées administrativement en menaces, produisant des effets dissuasifs durables en l’absence de toute condamnation pénale préalable.

2.1. Prévenir plutôt que juger : la gestion administrative de l’ordre public.

Pour répondre aux contraintes d’un système judiciaire perçu comme lent, incertain et inadapté à la gestion de situations politiques tendues, le pouvoir exécutif recourt de plus en plus au droit administratif et au pouvoir discrétionnaire qu’il confère à l’administration. Ce recours permet d’agir rapidement, sans attendre la qualification pénale des faits ni la tenue d’un procès public, en substituant la sanction ou la restriction administrative à la condamnation judiciaire.

Dans ce cadre, le droit administratif s’appuie sur des interprétations extensives et évolutives de notion juridique, telle que celle de trouble à l’ordre public, afin d’englober non seulement des risques matériels de désordre, mais aussi des expressions symboliques ou politiques jugées susceptibles de provoquer des tensions. Cette plasticité conceptuelle constitue l’un des ressorts essentiels du gouvernement préventif de l’expression.

2.1—1. Logique préventive et pouvoir discrétionnaire de l’administration.

Le droit administratif se distingue du droit pénal par sa logique préventive. Là où le droit pénal intervient après la commission d’une infraction constatée et qualifiée par un juge, le droit administratif autorise l’État à agir en amont, sur la base d’un risque anticipé pour l’ordre public. En France, cette logique est ancienne et solidement ancrée dans la jurisprudence du Conseil d’État. Dès l’arrêt Benjamin (1933), le juge administratif reconnaît que l’autorité administrative peut restreindre l’exercice des libertés publiques afin de prévenir des troubles à l’ordre public, sous réserve du respect du principe de proportionnalité^[24]. Ce cadre a longtemps été présenté comme un équilibre raisonnable entre liberté et sécurité. Toutefois, cette logique confère à l’administration un pouvoir d’appréciation discrétionnaire considérable, en particulier lorsque la notion de trouble à l’ordre public est interprétée de manière extensive. Ce pouvoir devient problématique lorsqu’il ne se limite plus à encadrer des conditions matérielles (horaires, itinéraires, dispositifs de sécurité), mais s’étend au contenu même de l’expression politique.

2.1—2. La notion de trouble à l’ordre public : une catégorie extensible.

La notion d’ordre public, classiquement définie par la trilogie sécurité, tranquillité et salubrité publiques, a connu une extension progressive. Le Conseil d’État a admis l’intégration de considérations morales, puis de plus en plus fréquemment de considérations symboliques et politiques^[25]. Cette extensibilité rend la notion particulièrement malléable. Elle permet à l’autorité administrative d’anticiper non seulement des violences matérielles, mais aussi des réactions émotionnelles, des perceptions sociales ou des interprétations symboliques susceptibles, selon elle, de troubler l’ordre public. Dans ce cadre, l’expression politique cesse d’être protégée en tant que telle ; elle devient un facteur de risque susceptible d’être neutralisé préventivement.

2.1—3. Prévention administrative versus répression pénale.

La frontière entre prévention administrative et répression pénale est, en théorie, nette. En pratique, elle tend à s’estomper. Lorsqu’une expression est susceptible de constituer une infraction pénale — menace, provocation à la haine, apologie de violences —, le droit pénal offre un cadre clair : enquête, qualification, preuve, procès public. Le recours au droit administratif permet de court-circuiter ce cheminement, en neutralisant l’expression sans avoir à démontrer l’infraction. Ce contournement n’est pas illégal ; il est fonctionnel. Il permet une action rapide, visible et politiquement efficace, tout en évitant les incertitudes inhérentes à la procédure pénale.

C’est dans ce cadre qu’il convient d’analyser les pratiques administratives mises en œuvre lors de la crise des Gilets jaunes.

2.2. les gilets jaunes : privilégier la neutralisation administrative de l’expression politique.

Ce glissement des pratiques administratives n’est pas, en lui-même, illégal. Il soulève toutefois une question centrale de légitimité démocratique. Celle-ci se pose avec une acuité particulière lorsqu’on examine la manière dont, durant la crise des Gilets jaunes, certaines autorités administratives ont été conduites à restreindre des formes d’expression symbolique perçues comme portant atteinte à l’image présidentielle.

Afin d’atteindre les objectifs de maintien de l’ordre qui leur étaient assignés, plusieurs préfets ont pris des arrêtés encadrant de manière particulièrement restrictive les expressions symboliques lors des manifestations. Pour justifier ces mesures, ils ont parfois mobilisé des catégories issues du droit pénal, fortement chargées sur le plan émotionnel — telles que l’incitation à la haine ou la menace de mort — sans pour autant engager une procédure pénale. Ces qualifications ont ainsi servi de fondement à des sanctions ou restrictions administratives à finalité préventive.

2.2—1. Les arrêtés préfectoraux restrictifs d’expression symbolique.

À partir de la fin de l’année 2018, le mouvement des Gilets jaunes donne lieu à une mobilisation sociale d’ampleur inédite. Face à la répétition des manifestations et aux violences qui les accompagnent parfois, plusieurs préfets prennent des arrêtés restrictifs, interdisant notamment le port de masques, de déguisements ou d’effigies représentant le président de la République lors de rassemblements publics. Ces décisions sont officiellement motivées par la prévention des violences et la nécessité d’identifier les manifestants. Toutefois, dans plusieurs cas, les motivations explicites ou implicites des arrêtés vont au-delà des considérations matérielles, visant directement le sens politique et symbolique de certaines expressions^[26].

Ainsi, à Toulouse, un arrêté préfectoral pris en décembre 2018 interdit, lors des manifestations, le port de masques ou de déguisements représentant des personnalités publiques, et notamment le président de la République. Cette interdiction est justifiée non seulement par des considérations d’ordre public, mais également par le risque que ces représentations soient interprétées comme des provocations ou des menaces à l’encontre du chef de l’État. L’administration ne se limite plus à encadrer les modalités matérielles de la manifestation ; elle anticipe la signification politique de l’expression et en déduit sa dangerosité supposée.

Dans un registre similaire, plusieurs autorités administratives et responsables politiques assimilent, durant la même période, l’usage d’effigies ou de mises en scène symboliques représentant le président de la République — notamment sous forme de mannequins pendus ou décapités — à des appels à la violence, voire à des menaces de mort. Le ministre de l’Intérieur évoque publiquement des comportements « inacceptables » pouvant relever d’une logique de menace, contribuant à légitimer, en amont de toute qualification judiciaire, le recours à des mesures administratives restrictives. Là encore, l’expression symbolique est traitée comme un indice de danger pénal potentiel, sans que les faits aient été soumis à l’examen contradictoire d’une juridiction pénale.

Ces exemples illustrent le mécanisme à l’œuvre : la qualification administrative de l’intention précède l’établissement de l’infraction, et sert de fondement à des restrictions immédiates de l’expression politique.

2.2—2. La requalification administrative du sens et de l’intention.

Certains règlements émis lors de certaines manifestations ont stipulé que le portrait du président de la République, représenté sous forme de masques ou de caricatures, pouvait être considéré comme une provocation, une incitation à la haine, ou même comme une menace de mort envers le chef de l’État. Cette requalification est décisive. Elle ne repose pas sur la constatation d’une infraction pénale caractérisée, mais sur une interprétation administrative de l’intention prêtée aux manifestants. L’expression symbolique est ainsi transformée en indice de dangerosité, justifiant son interdiction préventive. Ce mécanisme illustre parfaitement le schéma doctrinal analysé en Partie IV : la sanction (ou restriction) administrative précède la démonstration, et la qualification politique se substitue à l’examen judiciaire.

Il est crucial de clarifier sur le plan conceptuel le déplacement de la charge de la preuve, qui se trouve au cœur du passage du pénal à l’administratif, car cela détermine la nature et l’ampleur des limites imposées à la liberté d’expression politique.

L’intention présumée : du fait pénal à l’appréciation administrative

En droit pénal, l’intention constitue un élément constitutif de l’infraction. Elle doit être démontrée par l’enquête, établie par l’administration de la preuve et appréciée par un juge au terme d’un procès contradictoire. La qualification pénale d’une menace ou d’une incitation suppose ainsi l’identification d’un auteur, d’un acte matériel et d’une volonté caractérisée. Dans le champ administratif, cette exigence probatoire est profondément modifiée. L’intention n’est plus démontrée, mais déduite. Elle est inférée à partir de la forme de l’expression, de son contexte politique, de sa portée symbolique ou de l’interprétation que l’autorité administrative prête à ses effets possibles sur l’ordre public. Cette appréciation ne vise pas à établir une culpabilité, mais à prévenir un risque. Ce glissement n’est pas, en soi, illégal. Il devient toutefois problématique lorsque des catégories issues du droit pénal — menace, haine, violence — sont mobilisées sans les garanties procédurales qui leur sont normalement attachées. L’intention présumée se substitue alors à l’intention prouvée, transformant une expression politique en indice de dangerosité administrative, sans passage par le juge pénal. Ce mécanisme constitue l’un des ressorts centraux de la restriction administrative de l’expression : il permet d’agir rapidement, en amont du procès, tout en produisant des effets dissuasifs comparables à ceux d’une qualification pénale.

2.2—3 L’assimilation de l’expression politique à la menace ou à la haine.

La gravité de cette évolution tient au fait qu’elle mobilise des catégories pénales lourdes — menace, haine, violence — sans passer par le cadre pénal. La menace de mort, en particulier, constitue une infraction pénale grave. Mais dans le contexte des arrêtés préfectoraux, cette qualification est suggérée, non établie. Elle sert de justification à une mesure administrative générale, sans identification d’un auteur, d’une intention précise ou d’un acte matériel constitutif^[27]. L’administration s’arroge ainsi un pouvoir de qualification anticipée, qui lui permet de neutraliser une expression politique en amont de tout contrôle judiciaire effectif.

2.2—4. Absence de jugement pénal préalable et effets dissuasifs.

Les arrêtés préfectoraux produisent des effets immédiats : interdictions, contrôles, verbalisations, dispersion de manifestations. Le recours juridictionnel est possible, mais il intervient après coup, souvent lorsque l’événement visé est déjà terminé. Au-delà de leur application concrète, ces mesures produisent un effet dissuasif plus large. Elles signalent aux manifestants que certaines formes d’expression symbolique sont désormais susceptibles d’être interprétées comme dangereuses, voire criminelles. Ce climat favorise l’autocensure et contribue à restreindre le champ du débat politique autorisé dans l’espace public, sans qu’aucune condamnation pénale n’ait été prononcée^[28].

Nous assistons donc à une transformation silencieuse, mais significative des modalités d’encadrement de l’expression politique en politique intérieure. Le droit administratif, pensé comme un instrument de prévention des troubles matériels à l’ordre public, tend à s’étendre à la sphère symbolique et intentionnelle du discours politique. Ce déplacement confère à l’administration un pouvoir d’appréciation qui dépasse la simple gestion de l’ordre pour toucher au contenu même de l’expression.

L’épisode des Gilets jaunes en fournit une illustration éclairante. En requalifiant administrativement certaines formes d’expression symbolique en menaces, en incitations à la haine ou en troubles graves à l’ordre public, sans jugement pénal préalable, l’autorité administrative a produit des effets dissuasifs immédiats. La liberté d’expression n’a pas été abolie ; elle a été rendue incertaine, conditionnelle, dépendante d’une appréciation préventive du danger.

Ce mode opératoire, fondé sur la rapidité, l’efficacité et la prévention, ne constitue pas une anomalie ponctuelle. Il révèle une logique plus générale, dans laquelle la décision administrative tend à se substituer au débat contradictoire et à l’administration publique de la preuve. En ce sens, l’expérience nationale prépare et éclaire des comportements semblables au niveau supranational, en particulier au sein de la gouvernance de l’UE.

Il convient donc maintenant d’élargir l’analyse à l’espace international et informationnel. Cette dernière montrera comment la lutte contre la désinformation et les ingérences étrangères a entraîné l’émergence de mécanismes similaires, fondés sur des concepts flous et sur des amendes imposées non seulement pour des actions, mais aussi pour des médias, des discours et des véhicules d’opinion. Cela marque le début d’une nouvelle ère dans la régulation de la liberté d’expression par les démocraties occidentales.

III. De la lutte contre la désinformation à la sanction des discours : le tournant informationnel en politique internationale

Le recours au droit administratif pour encadrer et restreindre l’expression politique ne se limite pas au champ de la politique intérieure. Les mécanismes mis en évidence lors de la crise des Gilets jaunes — qualification anticipée du danger, neutralisation préventive de l’expression et contrôle juridictionnel tardif — trouvent un prolongement direct dans le domaine de l’information dans la sphère nationale et internationale.

À l’échelle européenne, ces logiques s’inscrivent dans un contexte marqué par la montée en puissance des discours relatifs à la désinformation, aux ingérences étrangères et aux menaces dites hybrides. Il ne s’agit pas d’un changement radical de comportement de la part des décideurs, mais d’un élargissement du même raisonnement à un nouvel espace : celui de la circulation transnationale de l’information et des récits politiques. Les instruments changent d’échelle, mais la logique demeure.

Sous couvert de lutte contre la désinformation, les autorités politiques occidentales ont progressivement élaboré des catégories volontairement larges et indéterminées, permettant de qualifier certains discours comme des menaces politiques plutôt que comme des opinions protégées. Ces notions, présentées comme techniques ou défensives, constituent en réalité des ressources politiques qui autorisent une intervention préventive sur l’espace médiatique, en substituant l’appréciation du danger à l’examen contradictoire des faits.

La réflexion s’ouvre sur l’émergence et l’usage stratégique de notions telles que « désinformation », « manipulation de l’information » ou « ingérence », dont l’indétermination constitue un levier central de l’action politique contemporaine. Elle revient ensuite sur la notion plus ancienne de propagande et sur son rôle dans les narratifs officiels liés aux conflits armés. Elle s’appuie enfin sur des cas concrets de mise en œuvre de cette nouvelle grammaire normative dans la gestion occidentale de la communication autour du conflit russo‑ukrainien, en soulignant le précédent structurant que constitue l’interdiction de diffusion de RT et Sputnik, première application à grande échelle de ces mécanismes au sein de l’Union européenne.

3.1.Information versus propagande et guerre.

La lutte contre la désinformation est aujourd’hui présentée comme une nécessité démocratique. Pourtant, l’analyse attentive des concepts mobilisés révèle une transformation profonde du rapport entre vérité, pouvoir et sanction. Bien sûr, il s’agit de lutter contre les visées de l’adversaire. Pour le dirigeant politique, en cas de conflit, il s’agit toujours de justifier l’action au nom du bien et présenter l’adversaire, l’ennemi comme étant l’incarnation du mal. C’est alors que, dans le discours officiel, on passe de l’information à la propagande. Au sens classique du terme, la propagande désigne l’ensemble des techniques de communication mises en œuvre de manière systématique afin d’influencer les opinions et les comportements d’un public, en orientant la perception de la réalité dans un sens favorable à une cause ou à un pouvoir, sans viser prioritairement l’information objective ou le débat contradictoire^[29]. Ce basculement ne constitue pas une rupture accidentelle, mais un mécanisme récurrent des situations de conflit. Lorsque l’information cesse d’être conçue comme un moyen de compréhension des faits pour devenir un instrument de mobilisation morale et politique, elle change de nature. Elle ne vise plus à éclairer le jugement du citoyen, mais à orienter ses perceptions, à structurer l’adhésion et à disqualifier les récits concurrents.

3.1—1. Le concept de désinformation.

Le terme de « désinformation » n’est pas nouveau. Utilisé dès la guerre froide, il désignait initialement des campagnes délibérées de diffusion de fausses informations par des services étatiques. Toutefois, son usage contemporain s’est considérablement élargi. Dans les documents de l’Union européenne, la désinformation est définie comme « une information fausse ou trompeuse diffusée intentionnellement pour nuire à l’intérêt public »^[30]. Cette approche se distingue de la conception classique de l’information, entendue comme transmission de faits vérifiables, et se rapproche d’une logique de gestion politique des perceptions. Elle pose d’emblée plusieurs difficultés. En effet, comment déterminer objectivement, scientifiquement et juridiquement le caractère faux ou trompeur d’une information, l’intention malveillante du créateur de l’information et de ses diffuseurs, et la notion d’intérêt public. À ces difficultés s’ajoutent des notions connexes — « manipulation de l’information », « ingérence informationnelle », « opérations d’influence » — dont les contours juridiques demeurent imprécis. Aucun de ces concepts ne fait l’objet d’une définition pénale harmonisée ni d’un régime probatoire clair. Cette indétermination n’est pas un défaut accidentel ; elle constitue une ressource politique centrale. Elle permet aux autorités de s’adapter à des situations évolutives, mais aussi d’élargir le champ de l’intervention sans avoir à démontrer juridiquement l’existence d’une infraction. Comme le note la Commission de Venise : « Les notions vagues dans le domaine de la sécurité peuvent conduire à des restrictions disproportionnées de la liberté d’expression lorsqu’elles ne sont pas strictement encadrées par le juge.»^[31] Dans ce cadre, la frontière entre information erronée, opinion dissidente et propagande hostile devient poreuse. Le discours n’est plus évalué pour sa véracité démontrée, mais pour ses effets anticipés sur l’opinion publique.

La volonté d’assurer la diffusion du narratif institutionnel sans que ce dernier puisse être contesté s’inscrit dans une logique de sa préservation permanente. La rhétorique dominante postule que la rapidité des flux informationnels rend le procès judiciaire inadapté, trop lent, trop incertain. Elle justifie le recours à des décisions administratives immédiates pour répondre à l’urgence des situations résultant de situations internationales tendues ou d’états de guerre dits hybrides quand ils ne sont pas conventionnels. Comme l’a reconnu un responsable européen de la lutte contre la désinformation : « Nous ne pouvons pas attendre que la vérité se défende seule. »^[32] Ce raisonnement marque un basculement : la protection du débat public passe désormais par sa régulation préventive, non par sa confrontation ouverte.

3.1—2. Propagande de guerre et construction morale de l’ennemi au XXᵉ siècle.

L’histoire du XXᵉ siècle offre de nombreux exemples documentés de mobilisation propagandiste en temps de guerre. Dès le début de la Première Guerre mondiale, les gouvernements britannique et français ont créé des organismes spécialisés, comme le War Propaganda Bureau (Wellington House) au Royaume-Uni, pour manipuler l’opinion publique. L’ennemi allemand y est présenté comme intrinsèquement barbare, cruel et inhumain. Les récits d’exactions commises en Belgique occupée, parfois avérés, parfois amplifiés, sont diffusés massivement par la presse et les affiches officielles afin de susciter l’indignation morale et de légitimer l’effort de guerre^[33].

Ces récits ne relèvent pas uniquement du mensonge. Ils fonctionnent par sélection, exagération et mise en récit orientée. Le but n’est pas de fournir un récit complet, mais plutôt de créer une image morale du conflit en opposant la civilisation à la sauvagerie. Comme l’a montré l’historien George L. Mosse, la guerre moderne repose sur une « brutalisation des imaginaires », dans laquelle la figure de l’ennemi devient un symbole plus qu’un acteur réel^[34].

Un exemple emblématique réside dans le Bryce Report de 1915, commandé par le gouvernement britannique, qui compile des témoignages d’atrocités allemandes en Belgique. Si certaines exactions furent ultérieurement confirmées, le rapport s’appuyait aussi sur des témoignages non vérifiés et fut largement utilisé comme outil de propagande^[35]. L’objectif n’était pas de donner accès à l’information neutre, mais de construire d’un récit mobilisateur, destiné à justifier l’effort de guerre et à délégitimer toute position pacifiste ou critique.

La Seconde Guerre mondiale systématise encore cette logique. Les démocraties occidentales, tout en se battant contre des régimes totalitaires, développent elles-mêmes des appareils de propagande sophistiqués. Les actualités filmées, les communiqués militaires et les communiqués gouvernementaux sont soigneusement filtrés. Les pertes civiles alliées sont minimisées, les revers militaires occultés, tandis que les crimes de l’adversaire sont mis en avant avec force. L’information objective — lorsqu’elle existe — est subordonnée à une finalité politique : maintenir le moral et assurer le soutien populaire.

Les mécanismes décrits pour les conflits du XXᵉ siècle — moralisation du conflit, disqualification globale de l’ennemi, sélection orientée des faits et marginalisation des récits dissidents — ne relèvent pas d’un âge révolu. Ils constituent un répertoire éprouvé, aujourd’hui réactivé sous des formes adaptées aux environnements médiatiques contemporains.

3.1—3. Information, propagande et démocratie : une tension structurelle.

Ce constat pose une difficulté particulière aux démocraties libérales. Celles-ci fondent leur légitimité tant sur la transparence et la véracité de l’information que sur la liberté d’expression, le pluralisme de l’information et la capacité des citoyens à exercer leur esprit critique. Pourtant, en situation de conflit, elles recourent à des procédés narratifs et des méthodes de manipulation de l’information comparables à ceux qu’elles dénoncent chez leurs adversaires.

La différence ne réside pas tant dans l’existence de la propagande que dans sa justification morale. Là où les régimes autoritaires assument la censure et la propagande comme instruments ordinaires du pouvoir, les démocraties tendent à les présenter comme des mesures exceptionnelles, nécessaires et provisoires, justifiées par la défense des valeurs démocratiques elles-mêmes.

Cette tension prépare le terrain à une évolution décisive : si l’information devient une arme, alors le contrôle des flux informationnels apparaît comme une nécessité stratégique. La propagande ne peut fonctionner pleinement que si les récits concurrents sont marginalisés, disqualifiés ou rendus invisibles.

3.2. Désinformation et propagande occidentale dans l’actuel conflit russo-ukrainien.

La propagande ne fonctionne jamais isolément. Elle s’accompagne presque toujours de dispositifs visant à restreindre l’accès à des informations ou à des récits susceptibles de contredire le narratif dominant. En privant l’opinion publique de sources alternatives, le pouvoir réduit la capacité des citoyens à exercer leur esprit critique et leur libre arbitre. La neutralisation des discours concurrents devient ainsi le complément nécessaire de la construction d’un récit officiel moralement univoque.

3.2—1. L’utilisation de la propagande dans la communication occidentale.

Cette logique n’a pas disparu avec l’avènement des démocraties libérales contemporaines. Elle se manifeste aujourd’hui sous des formes renouvelées, adaptées à l’instantanéité des médias et aux réseaux sociaux.

Dès les premières semaines du conflit russo-ukrainien, de nombreux dirigeants occidentaux adoptent un registre moral fortement chargé. Le président américain Joe Biden qualifie Vladimir Poutine de « butcher » (« boucher ») lors d’une déclaration publique en mars 2022^[36]. Cette qualification ne relève pas d’une analyse juridique ou militaire : elle s’inscrit dans une logique de disqualification morale visant à fixer dans l’opinion publique l’image d’un dirigeant criminel, au-delà de toute complexité stratégique.

En même temps, des allégations d’atrocités commises pendant la guerre ont été portées très rapidement, souvent sans attendre les résultats d’enquêtes impartiales. Certaines seront ultérieurement documentées, d’autres resteront discutées. Mais, comme dans les conflits du XXᵉ siècle, la temporalité médiatique précède ici la temporalité judiciaire. L’accusation fonctionne d’abord comme un outil narratif : elle structure la perception du conflit avant toute démonstration juridique complète.

À l’inverse, l’armée ukrainienne est fréquemment présentée dans un registre héroïque : soldats ingénieux, résistants courageux, figures d’un combat existentiel pour la liberté. Cette représentation n’est pas nécessairement fausse, mais elle est univoque. Les zones d’ombre, telles que les erreurs tactiques et les éventuelles violations du droit de la guerre, sont rarement abordées dans le récit dominant. Là encore, il ne s’agit pas d’un mensonge pur, mais d’une asymétrie narrative caractéristique des contextes de guerre. Ce traitement différencié de l’information ne signifie pas que les crimes russes seraient inexistants ni que l’armée ukrainienne ne bénéficierait pas d’un soutien légitime. Il révèle toutefois un processus de sélection, de hiérarchisation et de mise en récit des faits, orienté vers la production d’un consensus moral rapide. Souligner ces mécanismes ne revient pas à nier les responsabilités juridiques et politiques spécifiques des différents acteurs du conflit, ni à établir une symétrie morale entre les parties. Il s’agit d’observer comment, dans les démocraties aussi, la communication de guerre tend à privilégier l’efficacité narrative au détriment de la description objective de la complexité factuelle.

Comme l’a montré Jacques Ellul, la propagande moderne ne repose pas nécessairement sur le mensonge pur, mais sur « la répétition, la simplification et l’orchestration sélective du vrai »^[37]. Elle s’inscrit dans une logique d’efficacité politique plutôt que de vérité judiciaire.

3.2—1. L’interdiction de RT et Sputnik : un précédent structurant.

Le 27 février 2022, quelques jours après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, l’Union européenne décidait d’interdire la diffusion des chaînes Russia Today et Sputnik sur l’ensemble de son territoire. La mesure était alors justifiée par la nécessité de lutter contre la propagande de guerre russe. La décision a été prise par voie réglementaire, dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). L’interdiction de diffusion ne reposait pas sur la démonstration judiciaire de fausses informations intentionnelles. Elle visait les médias dans leur globalité, en tant que vecteurs structurels de propagande, et non le contenu précis des informations diffusées. Un contrôle juridictionnel a bien eu lieu a posteriori : le Tribunal de l’Union européenne a reconnu que la mesure constituait une restriction à la liberté d’expression, puis a examiné sa légalité au regard du droit de l’Union et du principe de proportionnalité dans le contexte du conflit armé. Le juge ne s’est donc pas prononcé sur la véracité des contenus diffusés, mais sur la conformité juridique de la mesure au cadre normatif applicable.

De plus, contrairement au droit pénal classique, qui sanctionne des propos déterminés. Il convient, à ce stade, de rappeler que les démocraties occidentales disposent déjà d’un arsenal juridique complet pour sanctionner des paroles jugées attentatoires à la dignité humaine, à la cohésion sociale ou à l’ordre public. En France, les propos de provocation à la haine raciale ou d’incitation à la discrimination sont réprimés par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Leur poursuite relève du juge pénal, au terme d’une procédure contradictoire, publique et encadrée par des exigences strictes de preuve et d’intentionnalité.

Les nombreuses condamnations pénales prononcées à l’encontre de Dieudonné M’Bala M’Bala constituent, à cet égard, un exemple emblématique. Entre 2013 et 2017, l’intéressé a été condamné à plusieurs reprises par des juridictions correctionnelles françaises pour provocation à la haine ou injure publique à caractère antisémite, après débats contradictoires, motivation des décisions et voies de recours ouvertes. Que l’on approuve ou non ces condamnations n’est pas ici la question. Ce qui importe est le mode de traitement juridique : des propos précisément identifiés, une responsabilité personnelle établie, une intention appréciée par le juge, et une sanction prononcée au terme d’un procès.

L’interdiction de diffusion de RT et Sputnik procède d’une logique radicalement différente. Elle ne vise pas des contenus déterminés jugés pénalement répréhensibles ni des responsables condamnés par une juridiction, mais des vecteurs d’information dans leur globalité, qualifiés administrativement comme instruments de propagande. Là où le droit pénal individualise, démontre et juge, la décision administrative globalise, anticipe et neutralise. Ce basculement marque un changement de paradigme : ce n’est plus l’illégalité d’un propos qui fonde l’intervention publique, mais la dangerosité présumée d’un canal ou d’une orientation éditoriale. Rien de tel dans le cas de RT et Sputnik : la sanction précède toute démonstration pénale et frappe le canal lui-même, indépendamment de la qualification juridique de contenus spécifiques. L’Union européenne sanctionne ici un canal d’expression, indépendamment de la nature précise des informations diffusées. Ce raisonnement rompt avec le principe selon lequel la liberté d’expression protège même les opinions choquantes ou erronées, tant qu’elles ne constituent pas une infraction caractérisée. L’interdiction de RT et Sputnik a produit un effet immédiat sur le paysage médiatique européen. Au-delà de ces médias, elle a contribué à installer un climat de suspicion autour de toute analyse s’écartant du récit dominant sur le conflit. Plusieurs organisations de journalistes ont alerté sur les risques de précédent^[38]. La question n’était plus seulement celle de médias russes, mais celle de la capacité des démocraties à tolérer des récits concurrents en temps de guerre. On peut en outre s’interroger sur le caractère potentiellement contre-productif de cette décision. En supprimant des canaux identifiés, institutionnels et juridiquement responsables, l’Union européenne n’a pas tari la circulation de récits alternatifs ; elle a contribué à leur déplacement vers des espaces informationnels moins régulés — plateformes numériques, réseaux sociaux, chaînes de diffusion non institutionnelles — où les mécanismes de vérification, de contradiction et de responsabilité éditoriale sont souvent absents. Or, ces espaces sont précisément ceux où prolifèrent les contenus approximatifs, erronés ou délibérément malveillants, et qui sont massivement consultés par une partie significative de la population. En ce sens, la logique d’interdiction globale peut paradoxalement fragiliser l’objectif affiché de lutte contre la désinformation, en renforçant les dynamiques dites complotistes.

L’analyse du tournant informationnel en politique internationale confirme et prolonge les enseignements de la situation intérieure française. Les mêmes mécanismes sont à l’œuvre : qualification anticipée du danger, indétermination conceptuelle, substitution de la décision administrative au procès public. La lutte contre la désinformation, présentée comme une exigence démocratique, devient ainsi un instrument de gouvernement de l’expression. En sanctionnant des discours, des médias ou des analyses sans un examen judiciaire préalable, les institutions occidentales déplacent le centre de gravité de la protection des libertés, du juge vers l’exécutif. Ce déplacement ne se limite pas à des situations exceptionnelles. Il tend à se normaliser, à s’institutionnaliser, préparant le terrain à des dispositifs plus larges encore. Ce glissement conceptuel prépare directement le terrain à l’analyse du mécanisme central qui permet cette transposition : la sanction administrative comme substitut au procès public. C’est précisément ce saut qualitatif — de la pratique à la norme, de l’exception au cadre juridique durable — que l’étude du règlement (UE) 2024/2642 va permettre maintenant de mettre en lumière. Celui-ci ne se contente plus d’interdire ou de restreindre : il sanctionne. Il marque l’aboutissement logique du continuum étudié depuis le début de notre réflexion.

IV. La sanction administrative comme substitut au procès public.

Les analyses précédentes ont mis en évidence la manière dont les notions de désinformation, d’ingérence et de propagande structurent désormais la gestion politique des discours dans le champ international. Sur le plan européen, ces principes ont été clairement définis dans le règlement (UE) 2024/2642, qui a codifié des pratiques auparavant disparates. Interdictions de diffusion, qualifications globales de « propagande » et mesures de restriction prises au nom de la sécurité collective témoignent d’une normalisation progressive de dispositifs permettant d’écarter certaines expressions et certains médias jugés incompatibles avec les orientations politiques retenues.

Ce déplacement ne se limite pas à une évolution des politiques informationnelles ; il révèle un mécanisme plus profond, commun aux pratiques nationales et européennes. Ce qui se joue désormais n’est plus seulement la régulation des discours, mais la transformation du cadre juridique dans lequel cette régulation s’opère. La sanction administrative s’impose progressivement comme l’instrument privilégié de cette mutation.

Présentée comme un outil non punitif de prévention et de régulation, la sanction administrative tend pourtant à produire des effets matériels, symboliques et dissuasifs comparables à ceux d’une condamnation pénale, sans en assumer les garanties démocratiques. En se substituant au procès public, elle permet à l’exécutif de neutraliser des expressions, des analyses ou des opinions jugées dangereuses sans avoir à administrer la preuve devant un juge indépendant. Ce glissement entretient la fiction juridique de la non‑punition tout en générant une atteinte réelle et durable à la liberté d’expression et d’opinion.

Ces évolutions invitent à s’interroger sur leurs conséquences. Comment des mesures officiellement dépourvues de caractère punitif peuvent‑elles produire des effets équivalents à une sanction pénale ? Que devient le procès public lorsque la sanction est déplacée en amont, hors du champ judiciaire ? En quoi le recours à l’administration permet‑il d’éviter les contraintes démocratiques attachées à la preuve, au caractère public des débats contradictoires ? Et assiste‑t‑on, à travers ces pratiques, à un simple ajustement technique ou à un déplacement structurel du centre de gravité démocratique au profit de l’exécutif ?

Ce tournant informationnel ne s’est pas limité à des pratiques ponctuelles : il s’est progressivement institutionnalisé dans des dispositifs juridiques durables, conférant aux autorités administratives un pouvoir structuré de régulation et de sanction des discours. La qualification politique du danger tend ainsi à se substituer à l’examen judiciaire, stabilisant un régime dans lequel la préservation du narratif officiel prime sur l’expression d’opinions alternatives.

La réflexion s’ouvre sur la distinction classique entre sanction pénale et sanction administrative, souvent présentée comme purement formelle, mais dont les implications politiques et démocratiques sont déterminantes. Elle s’attache ensuite à montrer comment la fiction de la non‑punition est entretenue, avant d’examiner les effets du contournement du procès public sur l’équilibre des pouvoirs et la protection effective des libertés fondamentales.

4.1. Sanction administrative — sanction pénale : distinction formelle, effets comparables.

L’analyse des sanctions constitue un point d’entrée privilégié pour comprendre la manière dont l’État de droit organise la réaction de la puissance publique face aux manquements aux normes juridiques. Loin de se limiter à la répression pénale, le système français s’est progressivement doté d’un ensemble diversifié de mécanismes répressifs, parmi lesquels les sanctions administratives occupent une place croissante. Cette diversification interroge la cohérence d’ensemble du système répressif et l’articulation entre efficacité administrative, protection des libertés et séparation des pouvoirs. Comme le rappelle le Conseil d’État, les sanctions administratives ont longtemps été perçues comme « une anomalie dans un État libéral »^[39], signe d’une reconnaissance progressive et discutée. D’où la question directrice : en quoi la distinction entre sanction pénale et sanction administrative éclaire‑t‑elle les logiques différenciées de la répression publique et les équilibres institutionnels qui en découlent ?

4.1—1. La sanction pénale : expression juridictionnelle de la répression étatique.

La sanction pénale demeure la forme la plus solennelle de la répression étatique. Fondée sur le principe de légalité criminelle et mise en œuvre par l’autorité judiciaire, elle vise à réprimer les comportements portant atteinte à l’ordre public dans sa dimension la plus fondamentale. Historiquement, la sanction pénale a été considérée comme le « mode habituel et normal d’exécution des actes de la puissance publique »,^[40] elle occupe une place centrale dans la tradition juridique française. La procédure pénale est strictement encadrée : présomption d’innocence, droits de la défense, impartialité du juge. La gravité des peines — notamment la privation de liberté — justifie cet encadrement rigoureux.

La sanction pénale revêt ainsi un caractère infamant et s’inscrit dans un cadre institutionnel marqué par la séparation des pouvoirs : seul le juge judiciaire peut prononcer une peine.

4.1—2. La sanction administrative : un instrument de régulation au service de l’efficacité.

À côté de la sanction pénale, la sanction administrative s’est affirmée comme un outil autonome de régulation, répondant à des besoins croissants d’efficacité dans des domaines techniques ou spécialisés. Le Conseil d’État souligne que la sanction administrative vise à « punir un manquement à une obligation »^[41], ce qui la distingue des mesures de police, orientées vers la prévention.La reconnaissance constitutionnelle de ce pouvoir répressif a été consacrée par la décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 1989, qui admet que l’administration puisse « punir sans juger », sous réserve du respect des droits fondamentaux. Depuis l’arrêt Didier (CE, 1999), les sanctions administratives doivent respecter les exigences du procès équitable, témoignant d’une juridictionnalisation croissante. Bien qu’elles ne puissent conduire à une privation de liberté, elles peuvent être particulièrement lourdes : amendes substantielles, retraits d’autorisations, sanctions disciplinaires. Leur finalité est essentiellement préventive et corrective, même si leur dimension punitive est désormais pleinement reconnue.

Afin d’illustrer concrètement cette articulation entre logique pénale et logique administrative, il est utile d’examiner un ou deux domaines où les deux régimes peuvent s’appliquer à partir d’une même situation factuelle.

4.1—3. Infraction pouvant relever de l’un ou l’autre régime : le non‑respect des règles d’urbanisme.

Certaines situations illustrent la frontière parfois ténue entre sanction pénale etsanction administrative. Le non‑respect des règles d’urbanisme en constitue un exemple classique. Le code de l’urbanisme établit des conséquences juridiques pour les infractions de bâtir sans autorisation ou de contrevenir aux exigences établies : des amendes, l’obligation de se conformer, ou même la démolition ordonnée par le tribunal. De l’autre, l’administration dispose de sanctions administratives : arrêt des travaux, astreinte, mise en demeure, amende administrative.

La même situation factuelle —, par exemple, l’édification d’une extension non déclarée — peut ainsi donner lieu à deux types de sanctions, selon que l’on privilégie la logique répressive judiciaire ou la logique corrective administrative. Cette dualité illustre la complémentarité, mais aussi la complexité du système répressif français.

4.1—4. Choix politique privilégiant la sanction administrative : les fermetures administratives de lieux de culte (loi SILT).

L’usage des fermetures administratives de lieux de culte constitue un exemple éclairant de la préférence des gouvernements pour la voie administrative. Depuis la loi du 30 octobre 2017 (dite loi SILT), le préfet peut ordonner la fermeture d’un lieu de culte lorsque les propos ou activités qui s’y déroulent « relèvent de l’incitation à la violence, à la haine ou à la discrimination » ou « font l’apologie d’actes de terrorisme »^[42]. La voie pénale — incitation au terrorisme, apologie, association de malfaiteurs — exige des preuves strictes, une enquête judiciaire et un contrôle du juge pénal. À l’inverse, la voie administrative permet une réaction immédiate, fondée sur des éléments de renseignement, et directement contrôlée par l’exécutif. Selon les données officielles, 12 fermetures administratives ont été prononcées depuis 2017^[43], ce qui montre que ce pouvoir est utilisé, mais de manière ciblée. Le Conseil constitutionnel a rappelé que cette mesure « porte atteinte à la liberté de conscience et au libre exercice des cultes » et ne peut être mise en œuvre qu’à titre exceptionnel^[44]. Cet exemple illustre la manière dont l’administration peut mobiliser la sanction administrative pour répondre à des impératifs d’efficacité politique, tout en demeurant soumise au contrôle du juge administratif. Loin de constituer une exception, il révèle au contraire une tendance structurelle : la mobilisation croissante de la sanction administrative comme instrument privilégié de l’action publique dans des domaines où la voie pénale, plus exigeante et plus lente, apparaît moins opératoire aux yeux des autorités.

4.1—5. Deux régimes distincts, mais complémentaires dans l’architecture répressive.

La distinction entre sanction pénale et sanction administrative met en évidence deux logiques répressives distinctes, mais complémentaires : la première, judiciaire, vise à punir les atteintes les plus graves à l’ordre public dans un cadre procédural marqué par des garanties élevées ; la seconde, administrative, cherche à corriger ou prévenir les manquements par une intervention plus rapide et plus flexible, désormais encadrée par des exigences croissantes de respect des droits fondamentaux. Mais l’analyse contemporaine montre que l’efficacité réelle des sanctions administratives dépasse largement leur seule application individuelle : elle réside dans leur effet d’exemplarité assumé comme tel par le Conseil de l’Union européenne, qui souligne que les mesures restrictives ont pour finalité d’exercer une pression politique et de dissuader certains comportements^[45].

Cette dimension performative est particulièrement visible dans l’espace médiatique public et stratégique. L’inscription d’un individu, d’un média ou d’un acteur numérique sur une liste de sanctions suffit souvent à provoquer un retrait préventif de la part des plateformes, institutions, financeurs et professionnels de la communication soucieux d’éviter toute exposition juridique ou réputationnelle. La Cour européenne des droits de l’homme reconnaît depuis longtemps que ce « chilling effect », c’est‑à‑dire l’effet dissuasif indirect produit par la seule existence d’une mesure restrictive, constitue en lui‑même une atteinte réelle à la liberté d’expression, même en l’absence d’interdiction explicite^[46].

Ainsi, la complémentarité entre répression judiciaire et régulation administrative ne se joue pas seulement dans la diversité des procédures ou des autorités compétentes : elle s’exprime aussi dans la manière dont l’État mobilise la puissance symbolique de la sanction pour orienter les comportements, structurer l’espace public et produire des effets préventifs. L’articulation de ces deux dimensions — la rigueur du juge pénal et la performativité dissuasive de l’administration — constitue aujourd’hui l’un des ressorts essentiels de la cohérence, mais aussi de l’ambivalence, du système répressif contemporain. Cette dynamique, qui révèle déjà une recomposition profonde des instruments répressifs, ne prend toutefois tout son sens que si l’on observe le déplacement institutionnel qu’elle entraîne : en substituant progressivement la décision administrative au procès public, l’exécutif modifie la scène même où se joue la légitimité de la contrainte étatique.

4.2. L’évitement du procès public : un déplacement du centre de gravité démocratique.

Le déplacement du recours à la sanction, du procès public vers la décision administrative, ne constitue pas un simple ajustement procédural. Il modifie en profondeur l’équilibre démocratique en marginalisant l’espace du débat contradictoire, en transformant la qualification juridique en acte politique et en reléguant le juge à un rôle secondaire. L’analyse de ce mouvement révèle comment, par touches successives, l’exécutif s’arroge la capacité de neutraliser des expressions jugées dangereuses sans passer par les mécanismes classiques de justification et de contrôle propres à l’État de droit.

4.2—1. Le procès public comme institution démocratique.

Dans la tradition libérale, le procès public ne se réduit pas à un mécanisme de sanction. Il constitue une institution démocratique à part entière. Comme l’écrivait Jeremy Bentham : « Publicity is the very soul of justice. »^[47] La publicité des débats, la contradiction et l’exigence de preuve imposent au pouvoir de rendre compte de l’usage de la contrainte. Le procès pénal transforme la décision étatique en un acte visible, discutable et contestable, garantissant ainsi la protection effective des libertés fondamentales.

Or, c’est précisément cette scène publique de justification, fondée sur la contradiction et la preuve, que la décision administrative permet d’éviter : en se substituant au procès, elle déplace l’exercice de la contrainte vers un espace moins visible et moins contestable.

4.2—2. La décision administrative comme raccourci politique.

Le recours à la sanction administrative permet de court-circuiter cette scène démocratique. La décision est prise par l’exécutif, sur la base d’une qualification préalable du danger, et produit des effets immédiats. Les arrêtés préfectoraux adoptés lors de la crise des Gilets jaunes illustrent ce mécanisme : certaines expressions symboliques ont été interdites au motif qu’elles constituaient un trouble grave à l’ordre public, voire une menace, ou une incitation à la haine, sans que la matérialité ou l’intention pénale n’aient été établies par un juge^[48].

Le droit administratif devient alors un outil de gouvernement du politique, et non plus seulement de gestion de l’ordre matériel. Ce déplacement procédural s’accompagne d’un glissement tout aussi décisif : en l’absence de procès public, l’administration juge non seulement de la pertinence de la mesure, mais aussi de l’intention supposée de l’auteur, qu’elle déduit de signes extérieurs plutôt que d’une démonstration s’appuyant sur des preuves factuelles.

4.2—3. La qualification administrative de l’intention.

Dans le champ pénal, l’intention doit être démontrée. Dans le champ administratif, elle est souvent présumée. L’interdiction de diffusion de Russia Today et de Sputnik, décidée par l’Union européenne en mars 2022, repose sur la qualification globale de ces médias comme instruments de propagande, sans démonstration judiciaire de fausses informations intentionnelles^[49]. L’intention est déduite de la ligne éditoriale supposée, non établie par un procès public.

Ce glissement confère à l’exécutif un pouvoir considérable : transformer une expression ou une analyse en menace sécuritaire, sans franchir le seuil probatoire du droit pénal. Cette présomption d’intention ne fonctionne toutefois pleinement qu’à la condition d’être accompagnée d’un argumentaire ciblé destiné à produire l’évidence du danger et à rendre superflu le recours à la démonstration probatoire.

4.2—4. Le langage de disqualification comme substitut à la preuve.

Ce recours à la sanction administrative va donc se justifier à partir d’un registre discursif spécifique. Les responsables politiques mobilisent des éléments de langage fortement connotés, visant moins à démontrer qu’à disqualifier moralement. La déclaration du ministre délégué chargé de l’Europe, Jean-Noël Barrot, qualifiant Xavier Moreau de « véritable entrepreneur de la désinformation » en constitue une illustration emblématique^[50]. Cette expression, dépourvue de toute définition juridique, suggère l’existence d’une entreprise structurée et intentionnelle de tromperie, sans qu’aucune démonstration probatoire n’ait été produite devant une juridiction.

Ce type de discours joue sur la fibre émotionnelle du public. Il prépare psychologiquement l’acceptation de la sanction et rend suspecte toute invocation de la liberté d’expression. La demande de procès public apparaît alors comme une naïveté, voire une complaisance à l’égard du danger.

Une fois cette disqualification installée dans l’espace public, l’intervention du juge n’encadre plus la décision, mais en constate seulement les effets a posteriori, ce qui transforme profondément la fonction juridictionnelle.

4.2—5. Le juge relégué au rôle de régulateur secondaire.

Les autorités mettent en avant l’existence de recours juridictionnels comme garantie ultime. Toutefois, ces recours interviennent après l’inscription sur liste, parfois plusieurs années plus tard. Dans l’affaire Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran c. Conseil, le Tribunal de l’Union a reconnu que les droits de la défense n’avaient pas été respectés lors de l’inscription initiale, sans empêcher pour autant que la sanction ait produit ses effets pendant plusieurs années^[51].

Le juge n’empêche plus l’atteinte ; il en constate éventuellement l’excès a posteriori. Cette fragilisation du contrôle juridictionnel n’est pas restée théorique : elle s’est manifestée de manière particulièrement visible lors de la crise sanitaire, qui a offert un terrain d’expérimentation et de consolidation de ces pratiques d’exception.

4.2—6. La crise sanitaire comme moment de normalisation de l’exception.

La crise de la COVID-19 a constitué un moment révélateur. L’instauration et la prolongation de l’état d’urgence sanitaire ont permis des restrictions massives de libertés fondamentales par voie administrative. En France, le recours répété aux Conseils de défense sanitaire, formations restreintes couvertes par le secret, a permis de prendre des décisions majeures sans aucun débat parlementaire préalable ni communication transparente sur les raisons justifiant les choix entérinés^[52].

Ce précédent a contribué à banaliser un mode de gouvernement par l’urgence, l’expertise et la décision administrative, dans un cadre d’exception normalisé. La formule de Giorgio Agamben trouve ici une résonance particulière : « L’état d’exception tend de plus en plus à se présenter comme le paradigme normal du gouvernement. »^[53]

Loin d’être un épisode conjoncturel, cette normalisation de l’exception révèle la cohérence d’un mouvement plus profond, dont les mécanismes analysés dans cette partie constituent les différentes facettes.

L’analyse conduite dans cette partie met en lumière un déplacement profond et durable du centre de gravité démocratique. En se substituant progressivement au procès public, la sanction administrative permet à l’exécutif d’exercer une contrainte substantielle sur les expressions, les analyses et les opinions jugées sensibles, sans recourir aux garanties procédurales traditionnellement associées à la répression pénale.

Présentée comme préventive et non punitive, cette forme de sanction entretient une fiction juridique qui masque la réalité de ses effets matériels, symboliques et dissuasifs. En marginalisant le rôle du juge, en inversant la temporalité entre sanction et jugement, et en s’appuyant sur des qualifications administratives larges et souvent intentionnelles, elle s’inscrit pleinement dans une logique de gouvernement par l’exception devenue ordinaire. Ce cadre doctrinal permet désormais de comprendre comment ces mécanismes, initialement mobilisés de manière ponctuelle ou sectorielle, tendent à être institutionnalisés à l’échelle européenne. Le recours à des règlements directement applicables, combiné à des régimes de sanctions visant non seulement des États ou des entités, mais aussi des individus pour leurs activités informationnelles, marque une nouvelle étape.

La Partie V sera consacrée à l’analyse de cette formalisation juridique. Elle analysera le règlement (UE) 2024/2642 et ses récentes évolutions, qui marquent la conclusion logique du processus décrit, en évaluant ses implications concrètes pour les individus, indépendamment de tout procès pénal préalable. Ce déplacement du centre de gravité démocratique, d’abord observable dans les pratiques nationales, trouve désormais une traduction normative pleinement assumée à l’échelle européenne : le règlement (UE) 2024/2642 en constitue l’expression la plus aboutie, en institutionnalisant les mécanismes analysés jusqu’ici.

V. La mise en œuvre concrète du dispositif : sanctions administratives et neutralisation des voix dissidentes.

Les mécanismes mis en évidence tout au long de cet essai ne relèvent plus de simples dérives ponctuelles ni d’expérimentations juridiques isolées. D’abord observés dans le champ de la politique intérieure, puis étendus à la gouvernance informationnelle européenne, ils ont progressivement été stabilisés dans un cadre normatif permettant leur application directe à des situations concrètes. Le recours à la sanction administrative comme substitut au procès public constitue désormais un instrument pleinement opérationnel de régulation politique des discours.

À l’échelle de l’Union européenne, cette évolution a trouvé une traduction juridique explicite avec l’adoption du règlement (UE) 2024/2642. Présenté comme un outil de lutte contre les « activités déstabilisatrices » et les menaces hybrides, ce texte confère au Conseil de l’Union européenne un pouvoir inédit de sanction à l’encontre d’acteurs dont les activités relèvent pourtant de la diffusion de l’information, de l’analyse géopolitique ou du commentaire politique. Ce cadre normatif ne se limite pas à répondre à un contexte géopolitique particulier ; il formalise et pérennise des pratiques déjà observables, en leur donnant une assise juridique durable et directement mobilisable.

Ces évolutions invitent à s’interroger sur la légitimité et la portée de telles sanctions lorsqu’elles cessent de viser des États ou des entités économiques pour s’appliquer à des personnes physiques. Des instruments initialement conçus pour exercer une pression diplomatique ou économique, dont l’efficacité réelle est aujourd’hui largement discutée, peuvent‑ils être transposés sans précautions au champ de l’expression individuelle ? Ces sanctions sont‑elles pertinentes et proportionnées lorsqu’elles frappent des personnalités dont l’activité consiste à formuler des analyses, des réserves ou des critiques à l’égard du pouvoir politique ? Et surtout, un tel dispositif est‑il compatible avec le respect de la dignité des personnes, des droits fondamentaux et des exigences démocratiques attachées à la liberté d’expression et d’opinion ?

Ce déplacement est décisif. Les mécanismes précédemment décrits — qualification politique du danger, neutralisation préventive de l’expression, marginalisation du juge et contrôle juridictionnel différé — cessent ici d’être des tendances générales ou des constructions théoriques. Ils trouvent une application concrète dans des décisions administratives ciblant des individus identifiés, sanctionnés non pour des actes matériels constitutifs d’infractions pénales, mais pour des discours, des analyses et des prises de position jugées incompatibles avec les orientations politiques retenues.

La mise en œuvre de ces dispositifs révèle leur portée réelle : ils permettent désormais de sanctionner directement des personnes physiques pour leurs analyses ou leurs prises de position, sans recours préalable au procès public. Les sanctions administratives prononcées à l’encontre de Jacques Baud et de Xavier Moreau illustrent ce basculement, dans lequel des discours critiques sont neutralisés non par le juge pénal, mais par une décision politique à effet punitif immédiat.

La réflexion s’ouvre sur l’examen du cadre juridique instauré par le règlement (UE) 2024/2642, afin de mettre en évidence la logique de sanction administrative qu’il autorise lorsqu’elle vise des activités relevant de l’information, de l’analyse et du commentaire politiques. Elle se concentre ensuite sur les décisions de sanction prononcées à l’encontre de Jacques Baud et de Xavier Moreau, en analysant leurs fondements juridiques, leurs effets concrets et les garanties procédurales écartées. Elle montre enfin en quoi ces cas, loin de constituer des exceptions, révèlent un basculement plus large : l’instauration d’un régime de neutralisation administrative des voix dissidentes, cette mise en œuvre s’affranchissant du procès public et s’imposant au prix d’un affaiblissement durable des protections démocratiques.

5.1.Analyse juridique du règlement.

Avant d’examiner les cas concrets, il convient d’appréhender le texte lui-même. Le règlement (UE), 2024/2642 ne se limite pas à compléter l’arsenal juridique existant : il opère un élargissement substantiel du champ des sanctions européennes. Par le choix de notions larges, par la centralité accordée à l’appréciation politique du risque et par la place marginale réservée au contrôle juridictionnel préalable, il instaure un mode de régulation fondé sur l’anticipation du danger plutôt que sur l’établissement de l’infraction. L’enjeu n’est pas de nier la réalité des menaces informationnelles, mais d’analyser la manière dont le droit les qualifie et les traite. C’est dans cette architecture juridique que se dessine le déplacement du centre de gravité démocratique, du juge vers l’exécutif.

Le règlement (UE) 2024/2642 a été approuvé le 8 octobre 2024. Il s’inscrit dans la suite logique des régimes de sanctions imposés par l’Union européenne depuis 2014, qui ont ensuite été considérablement renforcés après l’invasion de l’Ukraine en février 2022. Les régimes de sanctions ciblées font depuis longtemps partie de l’outillage juridique de l’Union européenne, notamment en matière de terrorisme, de prolifération ou de violations graves des droits humains. La nouveauté du présent dispositif réside moins dans l’existence de sanctions administratives que dans leur extension explicite au champ informationnel et analytique. L’ensemble de ses dispositions vise à permettre une réaction rapide et coordonnée face à des actions imputées à la Russie, présentées comme relevant d’une stratégie globale de déstabilisation. Le dispositif repose sur une logique administrative classique en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) : le Conseil décide de l’inscription sur liste, les mesures produisent un effet immédiat — gel des avoirs, interdictions de déplacement, restrictions économiques — et le recours juridictionnel n’intervient qu’a posteriori.

Le cœur du règlement réside dans la notion d’« activités déstabilisatrices ». Celle-ci est définie de manière volontairement large, englobant des actions susceptibles de compromettre la démocratie, l’état de droit, la stabilité ou la sécurité de l’Union ou de ses États membres. Cette indétermination conceptuelle constitue une ressource politique décisive. Cette méthode permet d’intégrer une grande variété de comportements, allant des gestes matériels aux cyberactivités en passant par les perturbations institutionnelles et les échanges de communication par des médias de plus en plus diversifiés, sans qu’il soit nécessaire de les classer dans une taxonomie rigide. En contrepartie, elle confère à l’autorité politique un pouvoir d’appréciation considérable quant à la nature de la menace et à l’identité de ses auteurs supposés.

Le règlement marque un tournant explicite en intégrant les activités d’analyse, de commentaire et de diffusion d’informations à caractère politique ou géopolitique dans le champ des sanctions. La « manipulation de l’information », l’« ingérence » et la « propagande » sont désormais explicitement visées comme des formes possibles d’activités déstabilisatrices, sans que ces notions fassent l’objet, dans le règlement, de définitions juridiques précises et stabilisées. Ce choix rompt avec une approche fondée sur l’examen individualisé de contenus précis. Il privilégie une logique globale, dans laquelle des discours, des médias ou des individus peuvent être sanctionnés en tant que vecteurs d’influence jugés hostiles, indépendamment de toute qualification judiciaire préalable. Ce déplacement du raisonnement, déjà observé en politique intérieure à propos de l’intention présumée, trouve une traduction encore plus marquée dans le champ médiatique public et stratégique.

5.1—1 De l’intention présumée à la propagande affirmée.

En droit pénal, la qualification de propagande ou de désinformation suppose l’établissement de faits précis et prouvés et la démonstration étayée d’une intention de tromper l’opinion publique. En vertu du règlement (UE) 2024/2642, cette condition préalable subit une transformation en profondeur.

La propagande n’est plus définie à partir de contenus établis comme mensongers par une juridiction, mais à partir d’une appréciation globale du positionnement discursif, du contexte géopolitique et des effets anticipés sur l’espace médiatique public et stratégique. L’intention de manipuler les esprits et les consciences n’est pas démontrée ; elle est déduite.

Ce glissement prolonge exactement celui observé en politique intérieure : de l’intention prouvée à l’intention présumée. Il permet d’élargir considérablement le champ de la sanction administrative, en transformant l’expression d’analyses ou d’opinions en activités déstabilisatrices dans l’espace médiatique public et stratégique, sans passage par le juge pénal.

52. Étude de cas : sanctions visant des analystes et producteurs d’opinions.

Les sanctions prononcées à l’encontre de Jacques Baud et de Xavier Moreau constituent un cas d’école particulièrement révélateur. Pour la première fois à cette échelle, l’Union européenne ne vise ni des responsables politiques étrangers, ni des acteurs militaires, ni des opérateurs économiques stratégiques, ni même des organes de presse institutionnels, mais des personnalités occidentales — suisses et françaises— exerçant, entre autres, une activité d’analyste géopolitique. Ces deux cas permettent d’observer concrètement la mécanique du règlement (UE) 2024/2642 à l’œuvre. D’une part, ils offrent une présentation factuelle claire des personnes visées et des mesures adoptées. D’autre part, ils mettent en lumière la manière dont le Conseil procède à une qualification politique de la « propagande », en assimilant des analyses controversées à des actions d’influence imputables à un État tiers, en l’occurrence la Russie. Ils révèlent surtout un élément central du dispositif : l’absence totale de démonstration judiciaire préalable.

La sanction est prononcée ici sans que des poursuites aient été engagées, sans qu’une instruction contradictoire ait été menée et sans qu’un jugement ait été prononcé. Enfin, ces décisions dessinent un précédent structurant, en ouvrant la voie à la sanction administrative des concepteurs d’opinions sur la base de l’orientation perçue de leurs discours. À travers ces deux cas, ce n’est donc pas seulement les situations individuelles de Jacques Baud et de Xavier Moreau qui sont en jeu, mais la définition même des frontières entre analyse, opinion, propagande et menace, ainsi que le rôle respectif du politique et du juge dans leur délimitation.

En 2025, le Conseil de l’Union européenne a inscrit sur la liste prévue par le règlement (UE) 2024/2642 plusieurs individus accusés de participer à des « activités informationnelles déstabilisatrices »^[54]. Parmi eux figurent deux analystes et commentateurs politiques occidentaux : Jacques Baud, ancien colonel de l’armée suisse et analyste stratégique, et Xavier Moreau, ancien officier de l’armée française, analyste géopolitique franco-russe et fondateur du site et centre de réflexion Stratpol. Ces inscriptions ont été décidées par voie de règlements et décrets relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, sans qu’aucune procédure judiciaire complète n’ait été instruite par une juridiction indépendante. Elles ont entraîné immédiatement l’application de mesures restrictives substantielles — gel des avoirs, interdictions de déplacement dans l’Union européenne — ainsi qu’une atteinte réputationnelle durable, du fait de la publicité attachée à l’inscription sur une liste de sanctions européennes. Dans les deux cas, les personnes visées sont sanctionnées non pour des actes matériels établis, d’analyse, de commentaire et de diffusion de points de vue géopolitiques dans l’espace médiatique public et stratégique, jugés favorables ou complaisants à l’égard de la Fédération de Russie. La qualification retenue repose sur l’appréciation politique de leurs discours en tant que vecteurs d’influence, sans qu’aucune juridiction n’ait été saisie pour établir la fausseté intentionnelle des propos incriminés.

Les décisions d’inscription de Jacques Baud et de Xavier Moreau reposent sur une qualification explicite de leurs activités comme relevant de la propagande, de la désinformation et de la manipulation de l’information au profit de la Fédération de Russie. Cette qualification figure in extenso dans les motifs annexés aux actes du Conseil.

S’agissant de Jacques Baud, le Conseil énonce notamment^[55] :

« Jacques Baud, ancien colonel de l’armée suisse et analyste stratégique, est régulièrement invité à des émissions de télévision et de radio pro-russes. Il agit comme porte-parole de la propagande pro-russe et formule des théories du complot, en accusant par exemple l’Ukraine d’avoir orchestré sa propre invasion pour adhérer à l’OTAN. Par conséquent, Jacques Baud est responsable de mettre en œuvre ou de soutenir des actions ou des politiques imputables au gouvernement de la Fédération de Russie qui compromettent ou menacent la stabilité ou la sécurité d’un pays tiers (l’Ukraine) en recourant à la manipulation de l’information et à l’ingérence. »

La motivation relative à Xavier Moreau est formulée en des termes quasiment identiques^[56] :

« Xavier Moreau est un homme d’affaires, fondateur du site web Stratpol, et un ancien officier militaire. Il fait office de porte-voix de la propagande pro-russe et pro-Kremlin et diffuse des théories du complot sur l’invasion de l’Ukraine par la Russie, en accusant par exemple l’Ukraine d’avoir orchestré sa propre invasion pour adhérer à l’OTAN. Par conséquent, Xavier Moreau est responsable de mettre en œuvre et de soutenir des actions ou des politiques imputables au gouvernement de la Fédération de Russie qui compromettent ou menacent la stabilité ou la sécurité d’un pays tiers (l’Ukraine) en recourant à la manipulation de l’information et à l’ingérence. »

Ces formulations appellent plusieurs observations structurantes. D’abord, les griefs retenus ne portent pas sur des actes matériels, des opérations clandestines ou des financements occultes, mais sur des prises de position analytiques, des interprétations géopolitiques et des hypothèses controversées exprimées dans l’espace public. Ensuite, les notions centrales mobilisées — propagande, théories du complot, manipulation de l’information — ne font l’objet d’aucune définition juridique précise ni d’une démonstration probatoire individualisée. Finalement, la démarche du Conseil consiste en une déduction : à partir de la collaboration avec des médias qualifiés de « pro-russes » et de la diffusion d’analyses favorables à Moscou, on conclut à une implication dans des actions d’influence attribuées au gouvernement russe, sans qu’un lien hiérarchique, fonctionnel ou opérationnel avec ce dernier soit légalement établi et serve de preuve. La sanction administrative se substitue donc intégralement au procès. Aucune poursuite pénale n’a été engagée, aucun procès public n’a permis l’administration contradictoire de la preuve, et aucun jugement n’a établi l’existence d’une infraction. Le recours juridictionnel existe formellement, mais il n’intervient qu’après l’inscription sur liste, parfois plusieurs années plus tard, lorsque les effets matériels et symboliques de la sanction se sont déjà produits.

En conclusion, ces décisions créent un précédent structurant et inédit. Elles ouvrent la voie à la sanction administrative d’analyses et d’opinions sur la base de leur orientation perçue, et non de leur caractère juridiquement délictueux. Ce précédent dépasse le contexte russo‑ukrainien et pose la question de la pérennisation de ce type de mécanisme dans d’autres configurations géopolitiques. L’examen du règlement (UE) 2024/2642 révèle que les mécanismes observés en politique interne ont maintenant une expression institutionnalisée complète au niveau européen, dans l’espace médiatique public et stratégique. La sanction administrative, justifiée par la lutte contre les menaces hybrides, s’étend désormais à cet espace et permet de restreindre l’expression d’analyses et d’opinions sans passer par le filtre du procès public. Ce tournant marque une rupture qualitative majeure. La liberté d’expression n’est pas formellement abolie ; elle se trouve conditionnée et dépendante d’une appréciation politico-administrative portant non sur des contenus précisément établis comme illicites, mais sur le positionnement global d’acteurs médiatiques dans un contexte de confrontation stratégique. Cette évolution fragilise non seulement le pluralisme interne, mais aussi la cohérence morale et la crédibilité normative du discours occidental à l’extérieur. C’est à l’analyse de ces effets — sur l’espace public, l’autocensure, la marginalisation des voix dissidentes, mais aussi sur la portée géopolitique et normative du modèle occidental — que sera consacrée la partie suivante.

VI. La liberté d’expression à l’épreuve du gouvernement par la sanction administrative.

Les évolutions analysées dans les parties précédentes ne relèvent ni d’accidents juridiques isolés ni de simples ajustements conjoncturels. Elles dessinent une transformation plus profonde du rapport entre liberté, sécurité et pouvoir dans les démocraties occidentales. En substituant progressivement la sanction administrative au procès public, les États et les institutions européennes ne modifient pas seulement des procédures : ils déplacent les conditions mêmes de l’exercice effectif de la liberté d’expression.

Le recours croissant à des dispositifs administratifs de sanction, fondés sur des qualifications politiques du danger et sur une gestion préventive des discours dans l’espace médiatique public et stratégique, conduit à l’émergence d’une liberté d’expression conditionnelle. Celle‑ci n’est plus garantie comme un principe structurant de l’ordre démocratique, mais tolérée tant qu’elle demeure compatible avec les orientations politiques définies par le pouvoir exécutif. Ce glissement favorise l’autocensure, marginalise les voix dissidentes et fragilise la cohérence morale du discours libéral occidental, qui continue pourtant de se présenter comme le défenseur universel des libertés fondamentales.

Ces évolutions invitent à s’interroger sur la portée réelle de la liberté d’expression dans un contexte où la sanction administrative permet de neutraliser des discours sans un débat contradictoire préliminaire et sans un contrôle juridictionnel effectif. Une liberté peut‑elle encore être qualifiée de fondamentale lorsqu’elle est subordonnée à des appréciations politiques du danger ? Et que devient la crédibilité normative des démocraties libérales lorsque les mécanismes qu’elles mettent en œuvre pour réguler le dissensus produisent des effets comparables à ceux qu’elles dénoncent sur la scène internationale ?

En substituant durablement la sanction administrative au contrôle judiciaire, les démocraties libérales transforment la liberté d’expression en un droit conditionnel, subordonné à la conformité des discours aux attentes du pouvoir. Ce glissement affaiblit non seulement le pluralisme interne, mais compromet également la crédibilité normative de l’Occident, dont les pratiques produisent désormais des effets comparables à ceux qu’il prétend dénoncer lorsqu’ils sont mis en œuvre par des régimes qualifiés de totalitaires.

La réflexion s’attache d’abord à analyser les effets directs de ces dispositifs sur l’espace public et le débat démocratique, en mettant en évidence les mécanismes d’autocensure et de normalisation du discours. Elle examine ensuite les conséquences normatives et géopolitiques de ce glissement, en montrant comment l’affaiblissement interne des libertés fondamentales compromet la capacité des démocraties libérales à défendre, de manière crédible, les principes qu’elles revendiquent à l’échelle internationale.

6.1. L’émergence d’une liberté d’expression conditionnelle

La liberté d’expression n’est pas seulement une norme juridique abstraite ; elle est une pratique sociale, un climat, une confiance partagée dans la possibilité, pour une personne, de contester, de critiquer et de déplaire sans être immédiatement qualifiée de dangereuse et disqualifiée. Lorsque les mécanismes de sanction évoluent, ce sont ces conditions pratiques qui se transforment en premier.

61—1. Discours autorisé et discours disqualifié

Les dispositifs administratifs étudiés introduisent une distinction de facto entre des discours réputés légitimes et d’autres, jugés problématiques, non en raison de leur illégalité pénale, mais de leur incompatibilité présumée avec des orientations politiques ou stratégiques des décideurs politiques. Cette distinction n’est jamais formalisée comme une censure ; elle opère par qualification.

La lutte contre la désinformation, initialement pensée comme un moyen de protéger le débat public, devient ainsi un outil de hiérarchisation des discours. Comme l’a reconnu la Commission européenne elle-même, la frontière entre information trompeuse, opinion controversée et analyse dissidente demeure souvent floue. Or, lorsque cette frontière est tranchée par l’exécutif plutôt que par le juge, le pluralisme devient conditionnel.

6.1—2. L’autocensure comme produit du système.

L’un des impacts les plus percutants, mais aussi les plus subtils, de ces instruments est l’autocensure. Les sanctions administratives, même rares, produisent un effet d’exemplarité négative. Elles signalent aux journalistes, chercheurs, analystes et citoyens engagés qu’un certain type de discours peut entraîner des conséquences lourdes — professionnelles, symboliques ou juridiques — indépendamment de toute condamnation pénale.

Des travaux empiriques menés après l’interdiction de diffusion de Russia Today et de Sputnik ont mis en évidence une réduction sensible de la diversité des analyses critiques dans plusieurs médias européens, notamment sur la conduite de la guerre en Ukraine et sur la stratégie occidentale^[57]. Cette évolution ne résulte pas d’instructions explicites, mais d’un calcul rationnel des acteurs médiatiques face à un environnement juridique et politique devenu incertain, où la frontière entre analyse critique et désinformation administrativement sanctionnable apparaît floue.

En France, cet effet se manifeste de manière particulièrement visible dans l’audiovisuel, où les grandes chaînes d’information en continu privilégient un cadrage largement convergent avec les positions gouvernementales et atlantistes, laissant peu de place à des lectures alternatives des rapports de force géopolitiques. Le phénomène touche également la presse écrite généraliste, au sein de laquelle rares sont les titres proposant de manière régulière des analyses s’écartant du consensus dominant. Le Monde diplomatique constitue à cet égard une exception notable, en maintenant un espace critique documenté et argumenté, précisément parce qu’il assume une ligne éditoriale indépendante des pouvoirs exécutifs et des logiques de communication stratégique^[58].

L’autocensure ne se limite donc pas au silence : elle s’accompagne souvent d’une forme de complaisance structurelle, dans laquelle la répétition de cadres interprétatifs autorisés tient lieu de pluralisme. Ce phénomène, déjà analysé dans un cadre plus large dans La Loi du plus fort, participe à l’émergence d’un espace public appauvri, où la controverse se trouve moins interdite que disqualifiée par avance. Cette dynamique contemporaine s’inscrit dans une histoire plus longue des restrictions informationnelles en temps de conflit

6.1-3. Liberté d’expression et conflits : une récurrence historique.

Les tensions contemporaines autour de la liberté d’expression en contexte de guerre ne constituent pas une rupture historique totale. Elles s’inscrivent dans une tradition plus ancienne de restrictions informationnelles en temps de conflit.

Durant la guerre d’Algérie, l’État français a recouru à la censure administrative, à la saisie de journaux et à la poursuite d’intellectuels et de journalistes, au nom de la sauvegarde de l’ordre public et de la cohésion nationale. La qualification de certaines prises de position comme atteintes au moral de la Nation ou comme soutien indirect à l’ennemi permettait d’écarter le débat public sans reconnaissance explicite de censure.

Lors de la guerre du Golfe de 1991, un autre modèle s’est imposé : celui du contrôle de l’information par intégration. Le système des journalistes « embedded », la centralisation des sources militaires et la restriction des images ont produit une information abondante, mais étroitement encadrée, donnant l’illusion du pluralisme tout en limitant l’accès aux faits bruts. La période actuelle combine ces deux logiques : restriction administrative formelle et encadrement narratif informel. La nouveauté réside moins dans l’objectif — contrôler l’information en temps de guerre — que dans les instruments employés : sanctions administratives ciblées, qualifications politiques du discours et judiciarisation a posteriori.

Nous vivons une ère où le pouvoir politique, par la qualification, par l’émotion et par la disqualification morale des discours dissidents, s’affranchit des normes juridiques. Il préfère s’appuyer aussi sur des mécanismes psychologiques bien connus, dans lesquels la peur, la répétition et l’autorité tiennent lieu de démonstration.

6.1—4. La marginalisation des voix dissidentes.

La sanction administrative contribue également à la marginalisation durable de certaines voix. L’inscription sur une liste de sanctions européennes ne se limite pas à des effets juridiques : elle entraîne une stigmatisation symbolique. Les personnes visées deviennent des acteurs illégitimes du débat public, leurs propos étant disqualifiés a priori. Cette logique rappelle ce que Hannah Arendt décrivait comme le passage de la contradiction à l’illégitimité morale : « Ce qui est décisif, ce n’est pas que l’on vous empêche de parler, mais que ce que vous dites cesse d’être considéré comme digne d’être entendu. »^[59]

6.2. L’érosion de la cohérence morale occidentale.

Les effets de cette évolution ne se limitent pas aux frontières internes des démocraties occidentales. Ils affectent également la portée normative de leur discours à l’extérieur. Or, depuis plusieurs décennies, la liberté d’expression constitue l’un des piliers centraux de la diplomatie morale occidentale.

6.2—1. Contradictions entre discours externes et pratiques internes.

Les États occidentaux dénoncent régulièrement les atteintes à la liberté d’expression dans les régimes qualifiés d’autoritaires, en s’appuyant sur l’absence de procès équitable, la criminalisation de l’opposition et la censure administrative. Pourtant, les mécanismes analysés dans cet essai reposent sur des logiques structurellement proches : qualification politique préalable, absence de mise en contradiction, sanction immédiate. Cette contradiction est relevée par plusieurs observateurs internationaux. Le rapporteur spécial des Nations unies sur la liberté d’expression a ainsi alerté, dès 2023, sur les risques que font peser les régimes de sanctions et de lutte contre la désinformation sur le pluralisme démocratique^[60].

Une telle dissonance ne peut rester sans conséquence sur la manière dont l’Occident est perçu au‑delà de ses frontières.

62—2. Perte de crédibilité normative.

Cette incohérence affaiblit profondément la crédibilité du discours occidental. Lorsque la liberté d’expression est soumise à des restrictions internes, elle perd son caractère universel et devient relative. Les puissances émergentes et les pays du Sud global n’ont aucune difficulté à retourner l’argument, dénonçant un double standard désormais visible. Comme l’a reconnu un ancien diplomate européen : « Nous demandons aux autres ce que nous nous autorisons à restreindre chez nous. »^[61] Cette perte de crédibilité normative réduit la capacité de l’Occident à influencer les normes internationales.

6.2—3. Le risque d’un modèle exportable de censure administrative.

Enfin, ces dispositifs risquent de devenir un modèle à part entière. La sanction administrative, présentée comme un outil efficace, proportionné et juridiquement encadré, est aisément exportable dans d’autres contextes politiques. Des États autoritaires peuvent s’en inspirer pour légitimer leurs propres restrictions, en invoquant la lutte contre la désinformation ou la protection de la stabilité nationale. En ce sens, l’Occident contribue paradoxalement à la normalisation d’un mode de gouvernement de la liberté d’expression fondé sur l’exception permanente, offrant un précédent commode aux régimes désireux de légitimer leurs propres procédures restrictives. — Giorgio Agamben avait bien résumé cette tendance par cette formule désormais célèbre : « L’état d’exception tend à se présenter comme le paradigme normal du gouvernement. »^[62]

L’analyse des conséquences démocratiques et normatives du recours croissant à la sanction administrative révèle un paradoxe central. En cherchant à protéger leurs sociétés contre des menaces informationnelles réelles, les démocraties occidentales fragilisent les conditions mêmes du pluralisme qui fonde leur légitimité.

La liberté d’expression n’est pas supprimée ; elle est délibérément reconfigurée. Elle devient conditionnelle, subordonnée non à une infraction établie par un juge, mais à une appréciation construite à partir d’un prisme idéologique et ensuite relayée par l’appareil administratif. Dans ce cadre, la liberté d’expression n’est plus protégée : elle est sévèrement encadrée, orientée et, en pratique, dévoyée, au service d’un récit jugé légitime par les détenteurs du pouvoir. Ce changement subtil dans sa forme, mais profond dans ses conséquences, modifie l’équilibre démocratique sans jamais l’avouer, remplaçant les débats d’idées ouverts par une censure implicite des points de vue acceptables. C’est l’examen global de cette transformation — de ses causes, de ses justifications et de ses limites — que nous devons maintenant mener pour clore notre réflexion.

VII. La dépossession démocratique.

Au terme de cette analyse, une ligne de force se dégage avec netteté : les démocraties libérales occidentales, et en particulier l’Union européenne, connaissent un glissement profond dans leur manière de gouverner l’expression politique. Ce glissement ne se manifeste ni par l’abolition formelle des libertés fondamentales ni par l’instauration assumée d’un régime autoritaire. Il se produit de manière subtile, plus sophistiquée et, par conséquent, plus effrayante : en remplaçant progressivement les procédures judiciaires publiques et les débats argumentés par des procédures administratives pour classer, restreindre et punir les discours perçus comme politiquement inacceptables.

L’essai a montré que cette évolution ne relève ni de l’improvisation ni de l’exception. Elle s’inscrit dans une logique cohérente, observable aussi bien en politique intérieure qu’à l’échelle européenne, et désormais pleinement assumée dans le champ informationnel et géopolitique. Cette logique repose d’abord sur la désignation d’un ennemi, extérieur ou intérieur, présenté comme une menace existentielle pour la sécurité collective, la stabilité politique ou l’intégrité démocratique. À cette désignation s’ajoute une dramatisation permanente du risque, destinée à provoquer la peur dans les opinions publiques et à créer un climat d’urgence incompatible avec la délibération rationnelle. Dans ce contexte émotionnel, la pluralité des analyses et la confrontation des points de vue cessent d’être perçues comme des conditions normales de la démocratie pour devenir des facteurs de fragilisation, voire des dangers en soi.

Cette construction de la peur s’accompagne alors d’un assèchement méthodique des sources d’information contradictoires. Loin de se limiter à la répression de contenus pénalement répréhensibles, les autorités recourent à des dispositifs administratifs permettant de neutraliser des médias, des canaux d’expression ou des individus sans s’appuyer sur une quelconque procédure judiciaire, sans démonstration publique de l’illégalité des propos et sans véritable débat contradictoire. Présentée comme préventive ou technique, la sanction administrative produit en réalité des effets punitifs substantiels et durables, tout en contournant les garanties fondamentales de l’État de droit. Ce déplacement du juge vers l’exécutif transforme la liberté d’expression en une liberté conditionnelle, dépendante d’une qualification politique préalable du danger.

Ce mécanisme correspond précisément à ce que Serge Tchakhotine décrivait dès 1939 comme les ressorts essentiels de la propagande moderne : mobilisation des affects primaires, simplification des récits, répétition, désignation de l’ennemi et neutralisation des discours concurrents. Il rejoint également les analyses de Jacques Ellul, pour qui toute propagande, même exercée au nom de valeurs réputées supérieures, est structurellement incompatible avec la démocratie, car elle ne vise pas à convaincre des citoyens libres, mais à intégrer psychologiquement des individus dans un système de représentations imposé.

C’est à ce stade que se révèle le paradoxe central des démocraties contemporaines. Alors que les dirigeants européens proclament avec solennité leur attachement aux valeurs démocratiques, définies comme le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple, leurs pratiques traduisent une conviction inverse : celle d’un peuple jugé incapable de se gouverner lui-même. Sous couvert de protection, de sécurité ou de lutte contre la désinformation, ils substituent leur jugement à celui des citoyens, non pour agir en leur nom, mais à leur place. Le peuple n’est plus considéré comme un sujet politique capable de discernement, mais comme un objet de gestion cognitive, émotionnelle et informationnelle.

Cette logique n’est ni marginale ni nouvelle. Edward Bernays l’assumait explicitement dès 1928, en affirmant que les démocraties modernes nécessitent la direction des masses par une minorité éclairée chargée d’orienter les perceptions et de façonner le consentement. La propagande politique moderne n’est donc pas née dans les régimes totalitaires du XXᵉ siècle, mais au cœur même de la démocratie américaine, comme une réponse fonctionnelle à l’incapacité présumée du peuple à se gouverner seul. Les pratiques contemporaines de l’Union européenne s’inscrivent dans cette filiation intellectuelle et politique, aujourd’hui renforcée par la conflictualité informationnelle et la peur du dissensus en temps de crise.

Hannah Arendt a montré avec une lucidité implacable où mène une telle évolution. Lorsque la vérité factuelle est remplacée par un récit officiel, lorsque la pluralité des points de vue est disqualifiée au nom de la sécurité ou de la morale, ce n’est pas seulement l’erreur qui progresse, mais l’effondrement de la capacité même de juger. Or, sans cette capacité, il n’existe plus de peuples politiquement libres, mais seulement des populations administrées, appelées à consentir sans délibérer.

C’est à cette lumière qu’il convient d’apprécier les sanctions administratives visant des analystes tels que Jacques Baud et Xavier Moreau. Il ne s’agit ni de valider leurs analyses ni de s’y rallier. La question posée est plus fondamentale : une démocratie peut-elle sanctionner des individus pour leurs opinions politiques sans jugement pénal préalable, sans administration publique de la preuve et sans débat contradictoire, tout en continuant à se réclamer de l’État de droit ? En franchissant ce seuil, les dirigeants européens ne combattent pas la désinformation ; ils instituent un précédent. Ils substituent à la confrontation des idées une logique de disqualification administrative et à la responsabilité individuelle jugée publiquement une mise au ban politique fondée sur la peur et la stigmatisation.

L’enjeu dépasse donc largement les cas particuliers. Il concerne l’avenir même de la démocratie libérale européenne. Une démocratie qui gouverne par la peur, qui fabrique le consentement par la restriction de l’expression et qui traite la pluralité comme une menace, prépare son propre dépérissement. Dénoncer cette évolution n’est ni un acte de naïveté ni une complaisance envers des puissances adverses ; c’est une exigence de cohérence démocratique.

Lorsqu’un pouvoir se prétend démocratique tout en punissant la dissidence et en gouvernant par la peur, il ne défend plus le peuple : il le dépossède de sa souveraineté. Il transforme la démocratie en système de gestion autoritaire des consciences.

Colonel (h) Jean-Jacques Bénomard
Fontenay-le-Fleury, le 30 janvier 2026

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[1] Présidence de la République française, Marche républicaine du 11 janvier 2015 — Allocution officielle, Paris, 11 janvier 2015 ; voir également Gouvernement français, Attentats de janvier 2015 : mobilisation nationale, dossier officiel, 2015.

[2]Ministère de l’Intérieur, Bilan officiel de la marche républicaine du 11 janvier 2015, communiqué, Paris, janvier 2015.

[3] Loi n° 2013-711 du 5 août 2013, abrogeant le délit d’offense au Président de la République prévu par l’article 26 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, Journal officiel de la République française, 6 août 2013.

[4] Préfecture de la Charente, déclaration officielle citée par AFP, Manifestation à Angoulême : poursuites après la décapitation d’un pantin à l’effigie d’Emmanuel Macron, dépêche, 29 décembre 2018.

[5] Loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, article 24, version consolidée, Légifrance.

[6] Conseil de l’Union européenne, Règlement (UE) 2022/350 du Conseil du 1er mars 2022 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, Journal officiel de l’Union européenne, L 65, 2 mars 2022 ; déclaration d’Ursula von der Leyen, 27 février 2022.

[7] John Stuart Mill, On Liberty (London : Parker, 1859), chap. II : « If all mankind minus one were of one opinion, mankind would be no more justified in silencing that one person than he, if he had the power, would be justified in silencing mankind »

[8] Thomas Hochmann, On ne peut plus rien dire… Liberté d’expression : le grand détournement (Paris : CNRS Éditions, 2024)

[9] Abraham Lincoln, Gettysburg Address, 19 novembre 1863, version « Bliss », Library of Congress.

[10] Charles Girard, « La liberté d’expression est‑elle un droit absolu ? », Revue de métaphysique et de morale 96, no. 4 (2017) : 475.

[11] Ibid., 476

[12] Hannah Arendt, La Condition de l’homme moderne, trad. Georges Fradier (Paris : Calmann‑Lévy, 1961), chap. II « La condition humaine de la pluralité », 15

[13] Freedom House, Freedom in the World, rapports annuels.

[14]Samuel Moyn, The Last Utopia: Human Rights in History (Cambridge: Harvard University Press, 2010

[15] Pierre Nora, « Liberté pour l’histoire », Libération, 12 décembre 2005

[16] Robert Badinter, auditions parlementaires, 2006.

[17] Montesquieu, De l’esprit des lois, éd. Laurent Versini (Paris : Gallimard, 1995), XI, 3.

[18] Dominique Rousseau, La liberté d’expression (Paris : Dalloz, 2016), 42

[19] Hannah Arendt, La Condition de l’homme moderne, trad. Georges Fradier (Paris : Calmann‑Lévy, 1961), chap. II, 15.

[20] John Stuart Mill, De la liberté, trad. Laurence Lenglet (Paris : GF Flammarion, 1990), chap. I, 68

[21] Dominique Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel (Paris : LGDJ

[22] Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, éd. André Jardin (Paris : Gallimard, 1992), II, 4.

[23] Montesquieu, De l’esprit des lois, XI, 4.

[24] Conseil d’État, Benjamin, 19 mai 1933

[25] Conseil d’État, Benjamin, 19 mai 1933

[26] Ligue des droits de l’homme, Maintien de l’ordre et libertés publiques durant le mouvement des Gilets jaunes, rapport, 2019

[27] Code pénal, art. 222-17 et s. (menaces)

[28] Code pénal, art. 222-17 et s. (menaces)

[29] Sur la notion de propagande, voir Jacques Ellul, Propagandes, Paris, Armand Colin, 1962 ; Harold D. Lasswell, Propaganda Technique in the World War, New York, Knopf, 1927. La propagande se distingue de l’information en ce qu’elle vise prioritairement la production d’effets sur les attitudes et comportements, par la sélection et l’orchestration orientée des faits, plutôt que par leur exposition contradictoire.

[30]. Commission européenne, Plan d’action contre la désinformation, 2018.

[31] Commission de Venise, Rapport sur la liberté d’expression et la sécurité nationale, 2020

[32] Déclaration de Josep Borrell, Haut représentant de l’UE, mars 2022.

[33] Philip M. Taylor, Munitions of the Mind: A History of Propaganda from the Ancient World to the Present Day, 3rd ed. (Manchester: Manchester University Press, 2003), 169-190

[34] George L. Mosse, Fallen Soldiers: Reshaping the Memory of the World Wars (New York: Oxford University Press, 1990), 119-145

[35] James Bryce et al., Report of the Committee on Alleged German Outrages (London: HMSO, 1915)

[36] Joe Biden, “Remarks by President Biden on the Russian Invasion of Ukraine,” Warsaw, 26 March 2022, White House Archives.

[37] Jacques Ellul, Propagandes (Paris : Armand Colin, 1962), 24-35

[38] Reporters sans frontières, L’interdiction de RT : un précédent dangereux, communiqué, 2022

[39][39]Conseil d’État, Le juge administratif et les sanctions administratives, dossier thématique, 2017

[40] Conclusions Romieu sur TC, 2 déc. 1902, Société immobilière de Saint‑Just, Rec. P. 713, citées par le Conseil d’État, Le juge administratif et les sanctions administratives, 2017

[41] Conseil d’État, Le juge administratif et les sanctions administratives, 2017

[42] Code de la sécurité intérieure, art. L. 227— 1, modifié par la loi n° 2021‑1109 du 24 août 2021

[43] Assemblée nationale, réponse à la question écrite n° 12608, 2 avril 2024

[44] Conseil constitutionnel, décision n° 2017‑695 QPC, 29 mars 2018, citée dans la réponse ministérielle précitée

[45]Conseil de l’Union européenne, Guidelines on implementation and evaluation of restrictive measures (sanctions), doc. 5664/18

[46] CEDH, Handyside c. Royaume‑Uni, 7 décembre 1976

[47] Jeremy Bentham, Draught for the Organization of Judicial Establishments, 1790

[48] Ligue des droits de l’homme, Arrêtés préfectoraux et libertés publiques durant le mouvement des Gilets jaunes, rapport, 2019

[49] Règlement (UE) 2022/350 du Conseil, 1er mars 2022

[50] Jean-Noël Barrot, entretien cité par Le Figaro, octobre 2025

[51] Tribunal de l’UE, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran c. Conseil, T-228/02, 12 décembre 2006

[52]Sénat, Rapport d’information n° 199 (2020-2021) sur l’état d’urgence sanitaire

[53] Giorgio Agamben, État d’exception, Paris, Seuil, 2003

[54] Conseil de l’Union européenne, Décision (PESC) 2025/2572 du Conseil du 15 décembre 2025 modifiant la décision (PESC) 2024/2643 concernant des mesures restrictives eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie, JOUE, 15 décembre 2025, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32025D2572

[55] Ibid., annexes, motifs d’inscription relatifs à Jacques Baud

[56] Ibid., annexes, motifs d’inscription relatifs à Xavier Moreau

[57]Commission européenne, Code de bonnes pratiques contre la désinformation, rapport d’évaluation, 2022

[58] European Centre for Press and Media Freedom, Media Freedom Report, 2023

[59] Hannah Arendt, La crise de la culture, Paris, Gallimard, 1972

[60] ONU, Rapport du Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du droit à la liberté d’opinion et d’expression, A/HRC/53/25, 2023

[61] Entretien avec un ancien ambassadeur de l’UE, cité dans Politico Europe, 2024

[62] Giorgio Agamben, État d’exception, Paris, Seuil, 2003